中國國有企業(yè)改革的新一輪頂層設(shè)計(jì)即將出臺(tái)。當(dāng)前坊間流行的猜測是，政府將以新加坡淡馬錫模式對(duì)國企進(jìn)行改革，于是國內(nèi)輿論對(duì)淡馬錫模式的關(guān)注再次升溫。

　　其實(shí)淡馬錫模式進(jìn)入學(xué)界與決策界視野久已，但如何正確理解卻是問題所在，這需要回溯淡馬錫模式誕生的歷史條件、該模式的當(dāng)前特征，以及它所折射的新加坡國有資產(chǎn)經(jīng)營管理模式的大環(huán)境與大背景。

　　一

　　新加坡從1965年獨(dú)立之初就走上了國家主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的道路。在獨(dú)立后初期，政府主導(dǎo)的側(cè)重發(fā)展勞動(dòng)密集型制造業(yè)的模式，一直是主要的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略。這項(xiàng)戰(zhàn)略為新加坡提供了亟須的就業(yè)機(jī)會(huì)。政府創(chuàng)辦的國有企業(yè)，也一度成為新加坡的核心國際競爭力所在。國有產(chǎn)業(yè)不斷經(jīng)歷轉(zhuǎn)型，從最初的造船業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)，發(fā)展到后來的石油化工與高科技產(chǎn)業(yè)，一直是新加坡經(jīng)濟(jì)的中流砥柱。

　　到了上世紀(jì)70年代中期，國有企業(yè)的數(shù)量日益增多，對(duì)其進(jìn)行管理的任務(wù)也變得愈加復(fù)雜繁重。于是在1974年，新加坡決定由財(cái)政部組建一家專門經(jīng)營管理各類國有資本的資產(chǎn)運(yùn)營與管理公司，淡馬錫控股公司因而成立（“淡馬錫”一詞是新加坡的古稱）。后來，淡馬錫成為新加坡最大的國有投資控股公司。

　　淡馬錫持有并管理旗下企業(yè)的投資，為新加坡政府的長遠(yuǎn)利益服務(wù)。新加坡政府對(duì)其賦予的職責(zé)是“通過有效監(jiān)督和商業(yè)性戰(zhàn)略投資來培育世界級(jí)公司，從而為新加坡的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)”。

　　它旗下是一個(gè)巨大的企業(yè)聯(lián)合體，涉及各種產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，其中大多數(shù)是新加坡的核心企業(yè)，主導(dǎo)著該國的經(jīng)濟(jì)命脈。據(jù)報(bào)道，目前淡馬錫以控股方式管理著23家國聯(lián)企業(yè)（政府控股公司控股、參股的企業(yè)），包括14家獨(dú)資公司、7家上市公司和兩家有限責(zé)任公司，下屬各類大小企業(yè)約2000家，總資產(chǎn)超過420億美元，占新加坡GDP的8%左右。

　　必須非常明確的是，淡馬錫在法律上是一個(gè)企業(yè)，而不是政府機(jī)構(gòu)，是私人領(lǐng)域的法人，而不是公共領(lǐng)域的管理者。所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，正是淡馬錫模式的精髓所在。新加坡財(cái)政部持有淡馬錫100%的股權(quán)，財(cái)政部投資司負(fù)責(zé)監(jiān)督淡馬錫的運(yùn)營，對(duì)于一些重大的決策，淡馬錫必須聽取新加坡財(cái)政部的意見。淡馬錫每年在從下屬公司獲得紅利的同時(shí)，也將50%的利潤上繳給財(cái)政部。但是在通常情況下，淡馬錫擁有完全的經(jīng)營自主權(quán)。

　　二

　　在內(nèi)部公司治理方面，淡馬錫也反映了新加坡國有企業(yè)的典型樣態(tài)。財(cái)政部是國有資產(chǎn)的最高所有者，其內(nèi)部的董事任命委員會(huì)掌握淡馬錫的人事權(quán)。但財(cái)政部對(duì)淡馬錫公司治理的干預(yù)非常有限，只是任命公司主席和董事，審閱每年的財(cái)務(wù)報(bào)告，在必要的時(shí)候召集會(huì)議討論公司績效和重大計(jì)劃，并在淡馬錫并購或出售在國聯(lián)公司中的股份時(shí)參與，以這些途徑來確保國有資產(chǎn)的保值增值。除此之外，淡馬錫的日常經(jīng)營完全由其自主。

　　與此類似，淡馬錫與其旗下企業(yè)的關(guān)系也是如此，不直接介入其經(jīng)營決策，只是通過董事會(huì)來對(duì)其進(jìn)行管理。旗下企業(yè)的日常投資經(jīng)營活動(dòng)由其自身的團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)，淡馬錫只對(duì)旗下企業(yè)通過商業(yè)化運(yùn)作和價(jià)值化管理兩大標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行控制。

　　在國有資產(chǎn)經(jīng)營方面，淡馬錫遵循市場化原則和股東收益最大化目標(biāo)，投資風(fēng)格積極而穩(wěn)健，確保了新加坡國有資產(chǎn)的保值增值。淡馬錫在新加坡國內(nèi)和全球范圍內(nèi)進(jìn)行投資，投資地域和投資行業(yè)都遵循風(fēng)險(xiǎn)分散原則，以確保合理的利潤。

　　就公司內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置而言，淡馬錫董事會(huì)下設(shè)常務(wù)委員會(huì)、審核委員會(huì)及領(lǐng)導(dǎo)力發(fā)展和薪酬委員會(huì)三個(gè)專門委員會(huì)，其中獨(dú)立董事占絕大多數(shù)，以保證董事會(huì)的獨(dú)立性。董事會(huì)與經(jīng)營層分設(shè)，高級(jí)經(jīng)理層由董事會(huì)聘任，對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)，董事會(huì)對(duì)其進(jìn)行考核和監(jiān)督，股東委派的董事履行監(jiān)督作用。政府任命的董事、獨(dú)立董事、經(jīng)理人之間分工明確，職權(quán)清晰，確保董事會(huì)的公正與效率。很明顯，董事會(huì)的設(shè)立使國家作為所有者的地位清晰化，從而避免了角色虛化所可能導(dǎo)致的過度干預(yù)問題，起到了阻斷政府不當(dāng)介入的作用。

　　雖然在某種意義上，淡馬錫是新加坡實(shí)現(xiàn)國家戰(zhàn)略的一個(gè)工具，但是公司并不完全是政府的附屬物，并未因承擔(dān)政府職能與意圖而失去靈活性。投資主體與決策主體分離，使淡馬錫在承擔(dān)國家賦予使命的同時(shí)，不像有的國家的國有企業(yè)那樣陷入僵化低效的泥潭。

　　淡馬錫雖然是國企，但不享受特殊保護(hù)和優(yōu)待，而是必須參與激烈的市場競爭，這也是它區(qū)別于有些國家國企的重要特征。同時(shí)，高效的內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)保證了它所管理的國有資產(chǎn)的運(yùn)營效率。淡馬錫作為國有公司，實(shí)現(xiàn)了非凡的經(jīng)營業(yè)績，在全球享有盛名，構(gòu)成了一個(gè)獨(dú)特的國有企業(yè)經(jīng)營管理框架，這的確是值得其他國家學(xué)習(xí)的。

　　三

　　從大的角度看，淡馬錫只是新加坡國有資產(chǎn)投資管理制度最成功的樣本之一。一直以來，國有經(jīng)濟(jì)在新加坡經(jīng)濟(jì)中扮演著舉足輕重的作用，而新加坡也形成了具有自身特色的國有資產(chǎn)監(jiān)督與管理制度。

　　當(dāng)前新加坡的國有資產(chǎn)管理體制分為三個(gè)層次，分別是政府部門、法定機(jī)構(gòu)和政府控股公司，以及國聯(lián)企業(yè)。

　　法定機(jī)構(gòu)和政府控股公司按照政府經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，具體實(shí)施經(jīng)營活動(dòng)，指導(dǎo)國聯(lián)公司的經(jīng)營。政府主要以股份形式對(duì)國有資產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)營管理，以各種方式保持在國聯(lián)公司中的控股地位。國家以股東身份行使國有資產(chǎn)的所有權(quán)，通過任免董事長、董事以及同企業(yè)簽訂計(jì)劃合同等方式來主導(dǎo)企業(yè)發(fā)展方向。

　　顯然，國有企業(yè)如果采取政企合一的方式，由政府部門直接運(yùn)營，則政府行政職能與企業(yè)功能通常難以界分清楚，政府是制定法律與政策的“裁判員”，又直接是負(fù)責(zé)企業(yè)運(yùn)營的“運(yùn)動(dòng)員”，顯然會(huì)產(chǎn)生各種尋租腐敗問題。因此，勢必要把兩種職能分開。政府控股公司是作為獨(dú)立法人出現(xiàn)的，擁有投資經(jīng)營決策的完全的自主權(quán)。也只有在把兩種職能分開之后，企業(yè)才能不再依賴政府，直接參與到激烈的市場競爭中去發(fā)展壯大自身，這正是新加坡國資管理模式的核心所在。

　　新加坡財(cái)政部門設(shè)有董事咨詢與委任會(huì)議，由其任命和罷免控股公司的董事會(huì)成員。董事會(huì)成員并不直接參與國聯(lián)企業(yè)的日常經(jīng)營活動(dòng)，而是由專門聘請(qǐng)的職業(yè)經(jīng)理人負(fù)責(zé)。政府控股公司是國家作為資產(chǎn)所有者的代理人，通過控股權(quán)管理國有企業(yè)，但具體的國有資本運(yùn)營完全以市場化方式進(jìn)行。與私人企業(yè)相比，政府控股公司不享受任何特殊待遇或保護(hù)，必須在市場和法治環(huán)境中與其他企業(yè)平等競爭，以利益最大化為目標(biāo)，以專業(yè)方式經(jīng)營管理。在另一層面，政府控股公司對(duì)于旗下企業(yè)的日常運(yùn)營也不過度干涉，下屬企業(yè)是擁有自主經(jīng)營權(quán)的市場化主體。

　　在新加坡，政府與市場職能得到了充分的厘清，政府對(duì)控股公司的管理主要在人事權(quán)和收益分配權(quán)上。政府派出的代表擔(dān)任政府控股公司董事會(huì)的董事，代表政府行使資產(chǎn)管理職能，重大的經(jīng)營活動(dòng)要受到政府的掌控，但是監(jiān)督權(quán)和管理權(quán)是分離的，政府并不直接干預(yù)企業(yè)的日常經(jīng)營活動(dòng)，鼓勵(lì)企業(yè)采取市場化的冒險(xiǎn)性經(jīng)營行動(dòng)。

　　同時(shí)，新加坡對(duì)國資管理的外部監(jiān)督機(jī)制非常強(qiáng)大高效。在國有資產(chǎn)監(jiān)督管理方面，既有行政主管部門監(jiān)管、審計(jì)監(jiān)管和議會(huì)監(jiān)管，也有完善的企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督管理機(jī)制。在懲治腐敗方面，新加坡的法治非常嚴(yán)格，在國企管理領(lǐng)域也不例外。在政府控股公司中工作的公務(wù)人員的活動(dòng)要受到反貪機(jī)構(gòu)的嚴(yán)格監(jiān)控。

　　另外，政府鼓勵(lì)新聞媒體對(duì)侵吞國有資產(chǎn)等貪污腐敗嫌疑進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督。報(bào)紙、電視臺(tái)等機(jī)構(gòu)會(huì)頻繁報(bào)道國聯(lián)企業(yè)的日常經(jīng)營與動(dòng)向，使其一切行為都暴露在陽光之下。新加坡政府還規(guī)定，任何機(jī)構(gòu)和個(gè)人只需花費(fèi)5新元，就可以在注冊局調(diào)閱任何一家國企的資產(chǎn)管理信息資料。這正是發(fā)揮政府和公民社會(huì)兩方面的作用來保證國有資產(chǎn)管理者的清廉。正是在這些制度的保障下，幾十年來，淡馬錫等新加坡政府控股公司所經(jīng)營的國有資產(chǎn)沒有流失，而是不斷增長，與此同時(shí)還打造了一批具有國際競爭力的全球性企業(yè)。

　　總體上看，新加坡的國有資產(chǎn)管理體制的層級(jí)性強(qiáng)，相互制衡色彩明顯，整個(gè)國資管理運(yùn)行過程都在嚴(yán)格的法治軌道上運(yùn)行，遵循明確的規(guī)則，同時(shí)受到來自政府、行業(yè)內(nèi)部、媒體和社會(huì)公眾的嚴(yán)格監(jiān)督管理。新加坡的國有企業(yè)遵循現(xiàn)代企業(yè)制度，內(nèi)部治理機(jī)制完善。經(jīng)理人在聘任機(jī)制和薪酬待遇等方面實(shí)行市場化安排，但同時(shí)受到法治的制約以解決“委托—代理”問題，實(shí)現(xiàn)了激勵(lì)與約束的統(tǒng)一。股東、管理層、職工、獨(dú)立董事以及其他利益相關(guān)者形成了合理的權(quán)力安排架構(gòu)，企業(yè)既對(duì)股東負(fù)責(zé)，也承擔(dān)必要的社會(huì)責(zé)任，這對(duì)許多承載著大眾期待和公共利益的國有企業(yè)來說尤其重要。正是這些制度的結(jié)合確保了新加坡國有資產(chǎn)管理的成功。

　　所以，深入研究新加坡模式，的確有助于中國國有資產(chǎn)管理體制的創(chuàng)新。但前提是中國從新加坡經(jīng)歷中提取和吸收正確的教訓(xùn)，比如尊重市場、厘清政府與企業(yè)角色等等，同時(shí)應(yīng)充分考慮到兩國整體環(huán)境的巨大不同和制度移植的困難性，認(rèn)識(shí)到成功的借鑒不僅是借鑒技術(shù)化的機(jī)制設(shè)計(jì)，更重要的是學(xué)習(xí)新加坡系統(tǒng)性的市場經(jīng)濟(jì)與法治制度。

　　文/劉淄川

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