未來二三十年內，特大城市問題仍將是困擾各級政府的難點

　　“十二五”期間中國特大城市發(fā)展特征

　　特大城市，從字面上理解，是指規(guī)模特別巨大的城市。其顯著特征是，經濟和人口聚集規(guī)模大，建成區(qū)占地面積多，創(chuàng)新能力強，在所在國家和地區(qū)經濟社會發(fā)展中扮演著十分重要的角色。按照國務院《關于調整城市規(guī)模劃分標準的通知》劃分標準，納入本文研究視野的特大城市有上海、北京、深圳、重慶、天津、南京、廣州、沈陽八座。

　　特大城市規(guī)模體量大，聚集能力強。其發(fā)展動力既有經濟聚集因素，也有行政推動因素。其發(fā)展特征可以概括為以下幾個方面。

　　1.行政等級高。八座特大城市中，中央直轄市4個，副省級城市4個。較高的行政等級強化了這些城市的資源掌控能力和經濟與人口聚集能力。

　　2.經濟實力強。八座特大城市的地區(qū)生產總值占全國比重的20%左右。八座特大城市的人均地區(qū)生產總值，除重慶外，普遍高于全國平均水平1倍以上，深圳甚至高于2倍以上。

　　3.外來人口聚集多。八座特大城市的外來常住人口占全國流動人口總量近20%。除重慶、沈陽外，外來常住人口占比普遍較高，外來常住人口的大規(guī)模聚集構成特大城市的顯著特征。

　　4.民用汽車保有量多。八座特大城市的民用汽車保有量占全國民用汽車保有量的15%左右。按照人均保有量計算，除上海外，其余七座特大城市的人均民用汽車保有量都遠遠高于全國平均水平。

　　5.人均道路面積少。除南京和天津外，其余六座特大城市的人均道路面積都低于全國城市的平均水平，特別是，上海不到全國平均水平的1/3，北京略多于1/2，廣州不到70%。

　　6.房價收入比高。按照國際經驗，房價收入比6-7是合理區(qū)間。八座特大城市，除重慶和沈陽處于合理區(qū)間外，其余六座特大城市明顯偏離合理區(qū)間。房價收入比過高成為特大城市的顯著特征。

　　7.優(yōu)質教育醫(yī)療資源聚集。八座特大城市聚集了眾多的985高校和211高校。其中聚集985高校20所，占全國985高校39所的51%；聚集211高校56所，占全國211高校118所的47%。八座特大城市聚集了眾多的三甲醫(yī)院。全國共有三甲醫(yī)院769家，其中分布在八座特大城市的有194家，占比25%。

　　8.能耗集中。八座特大城市用電總量占比高，人均用電量大，是全國重要的能耗中心。

　　中國特大城市治理需要探討的問題

　　中國特大城市發(fā)展中存在的共性問題是：人口過度聚集、交通擁堵、房價高企、資源環(huán)境約束強等。這些問題的產生，從宏觀層面來看，是因為城市發(fā)展規(guī)模（包括人口規(guī)模、經濟規(guī)模、空間規(guī)模）超過資源環(huán)境承載能力、基礎設施支撐能力和基本公共服務供給能力；從微觀層面來看，則是“規(guī)模收益遞增”的經濟因素和政府行政配置資源的體制因素二者疊加，產生了強大的吸引力，不斷蠶食外圍地區(qū)的資源和發(fā)展要素，形成了“黑洞效應”。當前，在特大城市的治理方面，存在一些似是而非的問題需要探討。

　　1.特大城市問題具有長期性還是階段性。特大城市問題因聚集而產生。從微觀視角來看，聚集的經濟動力是“規(guī)模收益遞增”。當聚集達到一定規(guī)模后，會出現(xiàn)“外部性問題”：聚集的成本上升，產生“規(guī)模收益遞減”效應。因此，聚集的經濟動力具有階段性。從中觀視角來看，中國已進入城鎮(zhèn)化的下半程，城鎮(zhèn)化速度下降已成為事實，單純的向心聚集正在轉變?yōu)榫奂c擴散相結合，次級中心城市正在崛起，待開發(fā)地區(qū)發(fā)展速度加快，特大城市的聚集動力正在減弱，特大城市問題有望緩減。就此而言，特大城市問題不會長期存在。

　　特大城市的聚集，還存在非經濟因素，即行政動力。中國是一個政府干預經濟能力極強的國家，政府主導資源配置的現(xiàn)象十分普遍。城市有行政等級，行政等級越高，城市主要領導的行政級別也越高，話語權也越大，掌控資源的能力也越強，依靠行政配置資源的能力也越強。特大城市在這方面占盡優(yōu)勢。依靠行政聚集資源會干擾“規(guī)模收益遞減”出現(xiàn)的時間節(jié)點，使特大城市問題更趨嚴重，更趨復雜。作為“干擾項”，行政聚集資源會擾亂特大城市問題所具備的階段性規(guī)律。行政聚集資源是有成本的，這個成本會通過稅收的形式由納稅人承擔。解決這個問題，需要進行體制機制改革，難度很大。但行政推動終究要服從經濟規(guī)律。特大城市問題，從長期來看，不可能相伴終身，具有明顯的階段性。

　　2.特大城市問題歸因于聚集還是空間結構不合理。特大城市問題，產生于聚集，但聚集不是“禍根”。只要“規(guī)模收益遞增”，聚集就符合經濟規(guī)律，就具有客觀必然性。與“規(guī)模收益遞增”階段相對應的是，特大城市往往形成了“單中心”的空間結構。進入“規(guī)模收益遞減”階段，特大城市就會迸發(fā)出離心擴散的力量，與此相對應，特大城市應該形成“多中心”的空間結構，在周邊地區(qū)大力發(fā)展次級中心城市或者新城。遺憾的是，中國許多特大城市，對這個規(guī)律認識不到位，錯失了調整空間結構的絕佳時期，導致“城市病”集中爆發(fā)，長期折磨。

　　所以，特大城市問題，起因于聚集，但應歸因于空間結構不合理。破解特大城市問題，不能簡單采取控制、限制、打壓或者驅散“聚集要素”的辦法，而應該引導“聚集要素”，促成合理空間結構的形成。

　　3.資源環(huán)境承載力是否為特大城市發(fā)展的底線。一些人質疑資源環(huán)境承載力是否客觀存在？測算資源環(huán)境承載力是否為偽命題？事實上，聚集的基本動因是經濟因素，而不是資源環(huán)境承載力。那些資源環(huán)境承載力很高的地區(qū)，如果不能產生“規(guī)模收益遞增”，就不會出現(xiàn)“聚集”。相反，那些資源環(huán)境承載力已到極限的地區(qū)，如果能夠產生“規(guī)模收益遞增”，仍然會繼續(xù)“聚集”。只不過，資源環(huán)境承載力作為一種“成本因素”，已經包含在“規(guī)模收益”考慮之中。所以，以資源環(huán)境承載力為依據(jù)制定特大城市的發(fā)展規(guī)劃和政策，在理論上是站不住腳的，在實踐中也是有問題的。資源環(huán)境承載力不應該成為特大城市發(fā)展的底線。

　　4.短時期內是否可以解決特大城市問題。解決特大城市問題，需要考慮以下幾方面因素：一是引起聚集的“經濟動因”是否已經發(fā)生“逆轉”，即“規(guī)模收益遞增”是否已經轉變?yōu)椤耙?guī)模收益遞減”。中國的八座特大城市，除了“退二進三”引起的制造業(yè)外遷外，還沒有出現(xiàn)企業(yè)主動大規(guī)模外遷、依靠市場因素發(fā)展起次級中心城市或者新城的案例。目前的新城多數(shù)是政府規(guī)劃和建設的，沒有得到企業(yè)的積極響應、缺乏產業(yè)支撐是通病?？梢姡瑥摹耙?guī)模收益遞增”到“規(guī)模收益遞減”的拐點還沒有到來。二是行政因素對聚集與擴散的干擾是否已經剔除？聚集與擴散本來應該屬于經濟范疇，由企業(yè)和個人根據(jù)市場信號做出決策。但行政因素干擾導致市場信號失靈，使“規(guī)模收益遞增”和“規(guī)模收益遞減”增加了政策變量，本來應該擴散出去的擴散不出去，本來應該聚集的聚集不進來。減少行政因素干擾，還市場配置資源的決定性作用，需要大刀闊斧式地改革不合理的制度和決策機制，這些都不是短期內可以解決的。三是人口大規(guī)模向特大城市聚集的趨勢是否已經發(fā)生逆轉？談論這個問題必須考慮兩方面因素：第一是大規(guī)模聚集的人口來源。一些學者研究表明，中國人口數(shù)量峰值將出現(xiàn)在2025年，其后人口總量將下降，這意味著十年后人口大規(guī)模聚集的勢頭將減弱。第二是區(qū)域差距是否已經縮小到人口不愿意跨地區(qū)流動的水平。眾所周知，中國存在巨大的區(qū)域發(fā)展差距，不僅僅體現(xiàn)在人們的收入水平上，還體現(xiàn)在教育、醫(yī)療、文化等基本公共服務上，短時期內縮小這些差距有很大的難度。綜上分析，短期內解決特大城市問題是不切實際的幻想。未來二三十年內，特大城市問題仍將是困擾各級政府的難點問題。

　　“十三五”時期中國特大城市的治理思路

　　特大城市的治理重點無非是經濟效率提升、產業(yè)結構優(yōu)化、市場經濟秩序維護、社會公平正義彰顯、空間秩序保障、生態(tài)紅線控制等方面。這些重點看似雜亂無章，實則相互關聯(lián)，相互制約，是一個有機體。選擇好治理的路徑至關重要。一是妥善處理政府與市場的關系。轉變政府職能，收縮政府干預的戰(zhàn)線，讓市場發(fā)揮資源配置的決定性作用，是特大城市治理首先應該解決的問題。二是明確治理的主體。政府是重要的治理主體，但不是唯一的治理主體，企業(yè)和非政府組織都可以成為政府治理的合作伙伴。三是制定科學的治理方案。各個特大城市的發(fā)展條件和發(fā)展問題不同，發(fā)展定位和發(fā)展思路不同，治理方案理應體現(xiàn)自身特色。

　　1.編制科學的治理方案。特大城市治理，不同于一般意義上的國家治理，也不同于一般意義上的區(qū)域治理。特大城市治理具有復雜性，需要編制科學的治理方案予以應對。

　　第一，要堅持底線思維。特大城市治理事務千頭萬緒，什么都由政府出面解決，難免力不從心。凡是可以交由市場解決的，堅決交給市場辦。讓政府從復雜的具體事務中解脫出來，集中精力搞好公共服務，維護好特大城市發(fā)展的底線。

　　第二，要堅持戰(zhàn)略導向。特大城市要做好功能定位，制定自己的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。并以此為依據(jù)，編制科學的治理方案，確保治理方案的戰(zhàn)略性、前瞻性和全局性。

　　第三，要堅持系統(tǒng)治理。特大城市本身是一個復雜的巨系統(tǒng)，各子系統(tǒng)之間相互銜接、相互制約。編制治理方案，要梳理各子系統(tǒng)之間的相互關系及其相互影響，并評估其可能產生的風險，做好應對預案。

　　第四，要堅持問題導向。編制治理方案前，要對特大城市進行體檢，系統(tǒng)梳理其發(fā)展中存在的各種問題，并根據(jù)輕重緩急的原則對問題進行歸類。在此基礎上，編制治理方案。

　　第五，要堅持依法治理。特大城市治理，不能“有權就任性”，而要建立在法治的基礎上。要逐步強化地方立法的主動性和主體性，推動地方特色治理。

　　第六，要堅持過程治理。編制治理方案，不可能一案定終身。要對治理方案實施過程進行跟蹤調查和評估，及時修正治理方案的失誤。

　　2.構筑完善要素聚集的“過濾網”。在完善的市場經濟條件下，要素向特大城市聚集受到一張看不見的“過濾網”引導。當要素聚集效益大于聚集成本時，要素向特大城市聚集具有合理性；反之，當要素聚集效益小于聚集成本時，要素就不會向特大城市聚集，甚至會從特大城市流出。這種狀態(tài)應該是特大城市治理追求的理想狀態(tài)。

　　中國的要素市場化程度遠遠不夠。特大城市聚集的三大要素，土地、資本和勞動力都沒有完全市場化。比如，政府壟斷土地一級市場，土地不能自由買賣，城鄉(xiāng)土地市場分割；銀行業(yè)壟斷現(xiàn)象普遍存在，缺乏充分競爭，利率沒有完全市場化，資金使用成本沒有完全體現(xiàn)出來；勞動力就業(yè)市場競爭不充分，還存在身份歧視、性別歧視和待遇歧視；同時，許多特大城市還存在過度福利化傾向，客觀上也起到了降低人口大規(guī)模聚集的成本，對疏散人口產生了不利的影響。以上現(xiàn)象導致要素向特大城市聚集的成本與收益核算信號失真，直接影響是“過濾網”功能失調。

　　修復“過濾網”功能，首先要求轉變政府職能，政府向市場充分放權，提高公共服務能力，讓市場發(fā)揮資源配置的決定性作用。同時，也要權衡過度福利化政策的利弊得失，在看到一部分人群獲得福利的同時，也要看到另一部分人群的福利損失。其次要有計劃、有步驟、有重點地推進要素市場化改革的進程。同時，加強政府在要素市場化改革進程中的監(jiān)管職責。

　　3.做好過渡期政策安排。完善市場機制，不是一朝一夕可以完成的，需要一個漫長的過渡期。在過渡期，政府對特大城市治理進行適度的行政干預是必要的，但要掌握好度，妥善安排好過渡期政策。

　　一是對人口規(guī)模進行調控。八座特大城市的城區(qū)常住人口規(guī)模仍然在不斷膨脹，給城市基礎設施和基本公共服務的供給帶來了嚴重壓力。鑒于其特殊性，非戶籍人口的市民化難度很大，采取廣州、上海、深圳等城市實行的積分落戶制是一個有效辦法。關鍵是根據(jù)各市市情設計好指標體系及其分值，公開透明操作，確保公平。另外，北京提出的“以業(yè)控人、以房管人、以證管人”的經驗值得肯定。搞好產業(yè)準入名錄、搬遷擴散低端產業(yè)、對房屋租賃市場進行監(jiān)管、對新售商品房進行限購等舉措對控制人口規(guī)模有一定的積極作用。

　　二是對空間結構進行優(yōu)化。八座特大城市所表現(xiàn)出來的“城市病”，與空間結構不合理有很大關系。優(yōu)化空間結構，政府可以大有作為。構建多中心的空間結構被認為是解決“城市病”的有效辦法。許多特大城市，通過規(guī)劃提出要在中心城區(qū)周邊興建若干新城。新城建設需要政府更多的付出，在基礎設施和基本公共服務配套方面加大投入，在產業(yè)發(fā)展方面加以引導和扶持，推動產城一體、職住平衡，而不要將著眼點僅僅放在賣地賣房上。

　　三是對機動車數(shù)量進行控制。特大城市人多、車多、路少，如果對機動車數(shù)量不加控制，車路矛盾會更加突出。在特大城市，國家現(xiàn)有政策不足以抑制機動車數(shù)量的快速增長，實行機動車數(shù)量控制的政策十分必要。目前，北京實行車牌搖號制，上海實行車牌拍賣制，廣州實行二者的結合。搖號制表面看公平，并且將機動車數(shù)量增長限制在可控范圍，但犧牲了效率。拍賣制的上海效果則十分明顯，值得其他特大城市學習借鑒。同時，也可以考慮在特大城市劃定擁堵區(qū)，征收擁堵費，以此來調節(jié)機動車的使用。

　　4.著力解決特大城市治理的外部問題。特大城市治理面臨著許多外部問題，這些問題是特大城市自身難以解決的。這些問題不解決，特大城市存在的“病癥”就難以康復。

　　一是區(qū)域經濟均衡發(fā)展問題。實施區(qū)域經濟均衡發(fā)展政策是政府義不容辭的職責，為此要拿出援助欠發(fā)達地區(qū)經濟發(fā)展的一攬子政策，堅決摒棄按行政等級配置資源的傳統(tǒng)做法，給欠發(fā)達地區(qū)更多的經濟發(fā)展機會。

　　二是教育、醫(yī)療等基本公共服務的均等化問題。將特大城市的優(yōu)質教育、醫(yī)療資源向外疏散似乎是解決均等化的可行之路，實則不然。優(yōu)質教育、醫(yī)療資源遷離了特大城市，離開了特大城市的發(fā)展軟環(huán)境，質量會顯著下降。通過降低質量來實現(xiàn)均等化不是我們應該追求的。政府要加大投入力度，支持欠發(fā)達地區(qū)的教育、醫(yī)療事業(yè)發(fā)展。同時，要積極構建特大城市援助欠發(fā)達地區(qū)教育、醫(yī)療事業(yè)發(fā)展的機制，逐步縮小教育、醫(yī)療等基本公共服務的地區(qū)差距。

　　三是各地的特色發(fā)展問題。中國各地發(fā)展條件千差萬別，居民對幸福感的理解也各不相同。應該允許各地存在不同的發(fā)展模式，走不同的發(fā)展道路，追求不同的發(fā)展目標。為此，要增強各地的發(fā)展自主權，允許各地特色化發(fā)展，差異化發(fā)展，以此來弱化特大城市的向心力和聚集力。

　　宋迎昌

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