發(fā)展自貿(mào)區(qū)的最好結(jié)果是將自貿(mào)區(qū)從一地一市推廣到全國，并最終降低自貿(mào)區(qū)數(shù)量乃至消除自貿(mào)區(qū)

　　當前，加快實施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略，已經(jīng)成為中國新一輪對外開放的重要內(nèi)容。隨著戰(zhàn)略的推廣和實施效應(yīng)的擴散，自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略不但給上海、天津、廣東、福建等省市發(fā)展帶來重大機遇，更將通過城市網(wǎng)絡(luò)和制度復(fù)制，對中國城市經(jīng)濟產(chǎn)生整體促進和推動效應(yīng)。

　　自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略的意義

　　1.自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略是引領(lǐng)中國改革開放新發(fā)展、助推中國參與國際經(jīng)濟新秩序重構(gòu)的重要舉措。以上海自貿(mào)區(qū)設(shè)立為標志，是中國從服務(wù)貿(mào)易為切入點，主動參與高水準、全覆蓋、無例外的國際經(jīng)濟秩序重構(gòu)，并逐步引領(lǐng)貿(mào)易便利化、投資自由化和金融國際化的歷史元年。隨著世界貿(mào)易組織（WT0）新一輪多邊貿(mào)易談判——“多哈談判”陷入困境，許多國家紛紛直接參與雙邊或區(qū)域性的自由貿(mào)易協(xié)定談判，并呈現(xiàn)出全球投資規(guī)則談判代替貿(mào)易規(guī)則談判的新特征，規(guī)則談判目標也從關(guān)境外向關(guān)境內(nèi)轉(zhuǎn)移，并從關(guān)稅等問題轉(zhuǎn)移到國內(nèi)投資準入等規(guī)則。其中較為典型的是美國高調(diào)推進的TPP（跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議）和TTIP（跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)議）談判，并以北美自由貿(mào)易區(qū)為主體，以“跨大西洋自貿(mào)區(qū)協(xié)議”和“跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定”為兩翼開展新一輪的自貿(mào)區(qū)建設(shè)，而這兩大談判都將中國排除在外。為了應(yīng)對國際貿(mào)易發(fā)展新形勢，著眼于未來中長期發(fā)展，中國不得不用高標準的自由貿(mào)易區(qū)（FTZ）加快推進新一輪改革開放，通過自由貿(mào)易試驗區(qū)，在市場準入、外資國民待遇、業(yè)務(wù)經(jīng)營、投資服務(wù)等方面營造高度開放、寬松的投資環(huán)境，并以城市經(jīng)濟發(fā)展為載體和突破口，推動中國經(jīng)濟新一輪高水平的開放、高標準的改革和高質(zhì)量的發(fā)展。

　　2.自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略是進一步推動區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)動、加快大型城市群發(fā)展和崛起的重要舉措。新一輪國際貿(mào)易的高標準開放趨勢，尤其是以服務(wù)貿(mào)易和投資為重點的開放格局，相比傳統(tǒng)的貨物貿(mào)易和基于商品生產(chǎn)鏈的分工，客觀上需要更加深入推動貨物、服務(wù)、資金、人員等各類要素的自由流動，對行政壁壘、法制環(huán)境以及相關(guān)管理體制機制在一體化、便利化、標準化、國際化等方面有更高要求。因此，中國自貿(mào)試驗區(qū)的試驗與探索，天然地需要承擔(dān)加快重大體制機制改革、率先突破現(xiàn)有區(qū)域一體化發(fā)展桎梏的重任。通過實施自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略，這些試點城市就能基于服務(wù)業(yè)、貿(mào)易和投資等產(chǎn)業(yè)鏈新分工形成更為緊密、更加基于市場原則的內(nèi)生性聯(lián)結(jié)，從以商品物流為載體的聯(lián)系，深化為更加核心的以人流、資金流和技術(shù)流為載體的聯(lián)系，從而帶動區(qū)域經(jīng)濟更大發(fā)展，推動更大范圍的城市群崛起。

　　不僅如此，在“一帶一路”等重大戰(zhàn)略實施的背景下，國際產(chǎn)業(yè)鏈分工格局和區(qū)域發(fā)展格局都將發(fā)生重大變化。通過實施自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略，加強中國區(qū)域經(jīng)濟與世界的直接聯(lián)動，推動中國區(qū)域和城市與國際重要區(qū)域和樞紐城市之間形成更加緊密的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)聯(lián)結(jié)，才能使得中國城市更加緊密地融入世界城市網(wǎng)絡(luò)和體系，真正崛起一批具有世界影響力的節(jié)點型城市。

　　3.實施自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略是當前加快服務(wù)業(yè)發(fā)展、推動城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展、促進城市創(chuàng)新升級的核心手段。目前中國服務(wù)業(yè)占比仍然偏低。除了北京占比相對較高之外，其他城市的第三產(chǎn)業(yè)占比均未超過70%，部分城市甚至仍處于50%以下。而形成這一結(jié)果的重要原因在于，中國的城市仍未能形成適合服務(wù)業(yè)發(fā)展的制度環(huán)境和政策體系?；诖耍醒胪瞥龅淖再Q(mào)區(qū)戰(zhàn)略，就是要聚焦當前中國城市發(fā)展金融、貿(mào)易、投資等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)普遍面臨的體制機制瓶頸，為后工業(yè)化時代中國城市的第三產(chǎn)業(yè)迅速擴張、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展成為經(jīng)濟增長主要推動力奠定制度基礎(chǔ)。而所有試點城市和地區(qū)，也都把如何加快政府職能轉(zhuǎn)變，加快形成與國際投資、貿(mào)易通行規(guī)則相銜接的基本制度框架，加快建成貿(mào)易自由、投資便利、高端產(chǎn)業(yè)集聚、金融服務(wù)完善、法制環(huán)境規(guī)范、監(jiān)管高效便捷的自貿(mào)園區(qū)作為重要的政策目標。特別值得關(guān)注的是，當前自貿(mào)區(qū)試點區(qū)域絕大部分都是以原來的出口加工區(qū)和保稅區(qū)為主，其推動自貿(mào)試驗區(qū)域從制造業(yè)為主的第二產(chǎn)業(yè)向以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主的第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的意圖尤其明顯。同時，中央層面更加強調(diào)可復(fù)制、可推廣，就是試點城市的經(jīng)驗?zāi)軌虺蔀樗谐鞘邪l(fā)展的標準，通過釋放城市發(fā)展活力、掀起高質(zhì)量城市化發(fā)展浪潮，來構(gòu)建未來中國經(jīng)濟中高速增長的重要動力。

　　自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略對中國未來城市經(jīng)濟發(fā)展的影響

　　1.自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略是以開放促改革，重點在于推動城市管理體制改革。中國的自貿(mào)試驗區(qū)以擴大開放為首要特征，然而其核心和重點卻是以對外開放倒逼、促進國內(nèi)改革，遵循國際慣例和準則，按照國際化、法治化的要求，加快改革國內(nèi)城市的管理框架和體系。因此，加快政府職能轉(zhuǎn)變是此次自貿(mào)區(qū)試驗的首要使命，其核心就是深化行政管理體制改革，這也就是“負面清單”管理、“事中、事后監(jiān)管”成為各方關(guān)注熱點和焦點的重要原因。

　　但是，深化審批制度改革不是放棄監(jiān)管或放松監(jiān)管，而是要實現(xiàn)更高水平、更嚴標準的科學(xué)監(jiān)管，是要從根本上理順政府與市場的關(guān)系。之所以要以開放倒逼改革，就在于中國改革已經(jīng)進入“深水區(qū)”，但對于一個以“強政府”為特征的體制來說，改革又缺乏內(nèi)在動力。而全球化和服務(wù)經(jīng)濟的發(fā)展要求正是要減少政府干預(yù)，正是要實現(xiàn)市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，借助擴大開放水平來推進這一改革就是這樣一種科學(xué)的戰(zhàn)略選擇，體現(xiàn)了改革與開放的高度一致性。

　　2.自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略聚焦制度創(chuàng)新，重點在于優(yōu)化城市發(fā)展的制度環(huán)境。以經(jīng)濟特區(qū)促進城市經(jīng)濟發(fā)展，是之前30多年中國經(jīng)濟發(fā)展的重要特征。經(jīng)濟特區(qū)之核心在于政策的特殊性與地域的相對隔離性，這意味著“政策洼地”只能出現(xiàn)在特定的區(qū)域，即很多優(yōu)惠政策只能在特區(qū)中實現(xiàn)。特殊政策尤其是特殊的稅收優(yōu)惠降低了企業(yè)成本和稅負，形成了經(jīng)濟特區(qū)的發(fā)展動力，也奠定了經(jīng)濟特區(qū)率先發(fā)展的制度基礎(chǔ)。

　　然而，由優(yōu)惠政策驅(qū)動的發(fā)展主要是鼓勵城市以稅收優(yōu)惠政策促進規(guī)?；a(chǎn)，而當經(jīng)濟整體進入創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展新階段時，這類政策就難以發(fā)揮作用。這也是中國城市經(jīng)濟在轉(zhuǎn)型升級中遭遇到的關(guān)鍵瓶頸，而要突破這一瓶頸，推動高端生產(chǎn)要素的集聚和高端產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，就需要以制度創(chuàng)新推動各項創(chuàng)新，包括技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、市場機制創(chuàng)新、金融創(chuàng)新等等，最終形成有利于高端生產(chǎn)要素集聚和高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度環(huán)境。如金融改革開放的滯后使中國缺乏有效的資源配置能力，大量創(chuàng)新資源缺乏定價機制，難以產(chǎn)生集聚的內(nèi)生動力。為此，上海、廣東等自貿(mào)試驗區(qū)均把加快金融制度創(chuàng)新作為一大主題，探索金融對貿(mào)易、投資以及制造生產(chǎn)的服務(wù)和支撐途徑。同時，制度創(chuàng)新的另一方面是完善法制，建立與更高水平開放相適應(yīng)的規(guī)則體系。比如，上海自貿(mào)區(qū)暫停執(zhí)行涉外三部法律中的相關(guān)內(nèi)容，自貿(mào)區(qū)管理規(guī)定就體現(xiàn)了法制創(chuàng)新。

　　應(yīng)該看到，構(gòu)建完善的制度環(huán)境旨在培育功能而不是提供優(yōu)惠。制度創(chuàng)新就是要以維護現(xiàn)行稅制的公平、統(tǒng)一和規(guī)范為前提，培育和發(fā)展市場功能，從而改變長期以來由政府偏向性政策激勵引導(dǎo)發(fā)展的模式，使中國城市經(jīng)濟在對外招商和競爭中也能夠逐步摒棄傳統(tǒng)的特殊優(yōu)惠政策，轉(zhuǎn)而依靠創(chuàng)造更適宜的經(jīng)濟環(huán)境，營造更加國際化和法治化的營商環(huán)境。

　　3.自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略關(guān)鍵要進一步提升外資利用水平，重點在于重構(gòu)城市經(jīng)濟發(fā)展的投資動力。積極有效利用外國投資是中國過去高速發(fā)展的重要因素。但是，隨著中國人口紅利的消退和新興經(jīng)濟體的崛起，中國城市獲得外商投資的數(shù)量、強度和質(zhì)量都在降低，外資對GDP的貢獻度也在減少。因此，當前中國以及中國城市面臨的一個突出問題就是：在低端制造業(yè)外資逐步降低甚至加快轉(zhuǎn)移的大趨勢下，如何吸引更高水平、更高質(zhì)量的外商投資，以深化利用外資附著的技術(shù)、管理和人才推動中國經(jīng)濟和城市在后工業(yè)化時代繼續(xù)快速發(fā)展。而與此同時，全球投資規(guī)則談判代替貿(mào)易規(guī)則談判已經(jīng)成為主要趨勢，投資自由化也逐漸替代貨物貿(mào)易自由化成為各國發(fā)展的重點，這就需要圍繞投資便利化和自由化，進一步提升中國的開放水平和開放層次。

　　從四大試驗區(qū)的總體實施方案來看，擴大投資領(lǐng)域、形成透明規(guī)范的投資服務(wù)體系，都表明中國發(fā)展自貿(mào)區(qū)更重要的是要創(chuàng)新投資功能（而不是貨物貿(mào)易），以培育城市經(jīng)濟新的增長點。

　　國際自貿(mào)區(qū)建設(shè)經(jīng)驗對中國城市經(jīng)濟發(fā)展的啟示

　　1.承接自貿(mào)試驗區(qū)的城市必須通過先試先行成為制度創(chuàng)新高地，成為區(qū)域發(fā)展的引領(lǐng)者。從發(fā)展實踐來看，自貿(mào)區(qū)注重功能拓展和融合，往往率先呈現(xiàn)貨物貿(mào)易向服務(wù)貿(mào)易、離岸貿(mào)易、投資經(jīng)營、金融創(chuàng)新等綜合多元功能轉(zhuǎn)變趨勢。作為一國或地區(qū)的開放高地，除相對優(yōu)惠的稅收、土地政策外，自貿(mào)區(qū)更重要的是制度創(chuàng)新，實現(xiàn)相對寬松、比較靈活、符合國際慣例的規(guī)則和制度，打造以國際通行規(guī)則為核心、以符合跨國公司全球化經(jīng)營為目的的營商環(huán)境，使得跨國企業(yè)經(jīng)營環(huán)境最優(yōu)、運營成本最低、經(jīng)營效率最高，并以此為樞紐和節(jié)點，不斷向區(qū)域和國家擴散和放大制度創(chuàng)新效應(yīng)。因此，對于承接自貿(mào)區(qū)試驗的四大城市和區(qū)域來講，發(fā)展自貿(mào)區(qū)的首要任務(wù)就是必須使其成為中國新一輪發(fā)展的制度創(chuàng)新高地、先行先試基地、首發(fā)改革源泉。

　　2.加快自貿(mào)區(qū)發(fā)展必須借鑒和貫徹“三大自由”思想。自貿(mào)區(qū)具有“境內(nèi)關(guān)外”性質(zhì)，具有區(qū)位優(yōu)勢明顯、圍網(wǎng)隔離運作、法律制度獨特、管理體制特殊四大特征?！熬硟?nèi)關(guān)外”集中體現(xiàn)了“三大自由”核心思想。一是貨物進出自由，凡法律禁止外的貨物進出均暢通無阻，免于海關(guān)慣常監(jiān)管。二是投資自由，不因國別差異而形成行業(yè)限制與經(jīng)營方式限制。三是金融自由，外匯可自由兌換，資金出入與轉(zhuǎn)移自由，資金經(jīng)營自由，沒有國民待遇與非國民待遇之分?！叭笞杂伞笔沟蒙a(chǎn)要素流動低成本、高效率，極大地提升了資源配置的有效性和便利性。因此，未來中國自貿(mào)區(qū)的發(fā)展，也必須圍繞貿(mào)易自由、投資自由和金融自由三大核心，進一步加快改革創(chuàng)新的步伐。

　　3.自貿(mào)區(qū)應(yīng)在九大通行領(lǐng)域開展制度創(chuàng)新。自貿(mào)區(qū)是國際投資和跨國貿(mào)易的重要平臺，其制度環(huán)境在漫長演變過程中逐步聚焦于“8+1”九大領(lǐng)域，主要包括貿(mào)易、投資、金融、海關(guān)、稅收、政府監(jiān)管、信用、法律等八大基礎(chǔ)性領(lǐng)域，以及專業(yè)服務(wù)業(yè)、航運服務(wù)業(yè)、醫(yī)療保健等重點服務(wù)業(yè)領(lǐng)域。對應(yīng)這九種制度，自貿(mào)區(qū)已經(jīng)基本形成了一些共同遵循的國際通行規(guī)則，其中貿(mào)易制度對應(yīng)高度開放、投資準入制度對應(yīng)寬松平等、金融制度對應(yīng)自由流動、海關(guān)監(jiān)管制度對應(yīng)高效便捷、稅收制度對應(yīng)適度合理、政府管理制度對應(yīng)事中事后、信用制度對應(yīng)共享透明、法律制度對應(yīng)完善層級高、重點領(lǐng)域管理制度對應(yīng)專業(yè)開放。基于此，未來自貿(mào)區(qū)的深入發(fā)展，必須緊緊聚焦于這九大基本領(lǐng)域，不斷推動實施細則和具體政策的出臺，著力構(gòu)建更為完善和細化的法規(guī)和政策體系。

　　4.要正確看待自貿(mào)區(qū)作用，自貿(mào)區(qū)數(shù)量與經(jīng)濟發(fā)展程度成反比。從國際自貿(mào)區(qū)發(fā)展趨勢上看，經(jīng)濟發(fā)達的國家和地區(qū)更多依靠本國綜合、便利的邊境服務(wù)軟環(huán)境促進經(jīng)濟發(fā)展，較少設(shè)立自貿(mào)區(qū)。以歐盟為例，過去10年自貿(mào)區(qū)數(shù)量總體上呈不斷下降的趨勢。但是，對于處于經(jīng)濟上升時期的國家或地區(qū)，往往需要更多地依靠特殊邊境政策促進經(jīng)濟發(fā)展。對于未來中國經(jīng)濟增長和城市經(jīng)濟發(fā)展而言，并不是自貿(mào)區(qū)數(shù)量越多越好，不能簡單地以不斷擴大自貿(mào)試驗區(qū)數(shù)量來促進城市經(jīng)濟發(fā)展、推動中國經(jīng)濟增長。事實上，發(fā)展自貿(mào)區(qū)的最好結(jié)果恰恰是將自貿(mào)區(qū)從一地一市推廣到全國，并最終降低自貿(mào)區(qū)數(shù)量乃至消除自貿(mào)區(qū)。

　　深入實施“自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略”是促進中國城市經(jīng)濟發(fā)展的主要舉措

　　自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略是未來相當長一段時間內(nèi)推動中國發(fā)展的重要動力源，對于具體承擔(dān)自貿(mào)區(qū)試驗的城市而言，卻面臨著時間緊、任務(wù)重的困難。面臨著既要完成好國家賦予的使命、又要抓住機遇加快自身發(fā)展的問題。根據(jù)國際上自貿(mào)區(qū)現(xiàn)行的通行規(guī)則和發(fā)展的基本經(jīng)驗，中國相關(guān)城市可以從以下八個方面入手，進一步加快自貿(mào)區(qū)改革措施的落地，加快推動城市經(jīng)濟的深入發(fā)展。

　　一是以法治保障作為立足之本，加快推動相關(guān)立法工作，積極建立起層級較高、層次分明、操作性較強的法律法規(guī)體系，為自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新、政策探索、模式再造提供堅實的法律保障。

　　二是以減少干預(yù)作為活力之源，嚴格管住政府那只“閑不住的手”，充分發(fā)揮市場機制作用。市場的事最終讓市場來決定，逐步建立寬松自由的貿(mào)易投資管理制度。

　　三是以有效監(jiān)管作為守護之盾，通過“制度+科技”雙重支柱，圍繞信息透明共享、機構(gòu)高效精簡、機制科學(xué)合理的目標，建設(shè)高標準綜合性監(jiān)管體系。

　　四是以企業(yè)自主自律作為高效運行之核，充分尊重、相信企業(yè)的誠信、自治能力，充分發(fā)揮企業(yè)自主自律的市場主體作用，逐步形成一個完全自由化、自治化的制度創(chuàng)新特區(qū)。

　　五是自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)應(yīng)側(cè)重將“首發(fā)優(yōu)勢”轉(zhuǎn)成“先發(fā)優(yōu)勢”。評價自貿(mào)試驗區(qū)是否形成了先發(fā)優(yōu)勢的標準有兩個：第一，是否形成了自貿(mào)試驗區(qū)在制度方面（尤其是服務(wù)經(jīng)濟制度環(huán)境）的領(lǐng)先優(yōu)勢，并基本形成投資者對自貿(mào)試驗區(qū)所在城市的認可和依賴。第二，是否轉(zhuǎn)化成為城市競爭力優(yōu)勢，自貿(mào)試驗區(qū)所在城市的國際形象和國際地位得到切實提升。

　　六是圍繞自貿(mào)區(qū)加快完善社會功能。為自貿(mào)區(qū)內(nèi)的企業(yè)提供快捷優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，打造極具吸引力的軟環(huán)境，吸引各種要素進入，為國內(nèi)外高端人才提供極具吸引力的醫(yī)院和學(xué)校以及相應(yīng)的國際化公共服務(wù)等。

　　七是積極發(fā)揮自貿(mào)區(qū)的“橋接”和溢出效應(yīng)。在城市內(nèi)部，要充分發(fā)揮自貿(mào)區(qū)的“橋接”作用，對區(qū)內(nèi)區(qū)外可連通的產(chǎn)業(yè)（如金融等），在風(fēng)險可控的前提下力爭向全市擴展。在城市群層面，要積極發(fā)揮自貿(mào)區(qū)的溢出效應(yīng)，積極促進自貿(mào)區(qū)服務(wù)功能向周邊輻射，實現(xiàn)聯(lián)動發(fā)展。

　　八是進一步加快自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗的復(fù)制與推廣。立足于可復(fù)制、可推廣，加快將各個自貿(mào)試驗區(qū)的積極成果采用設(shè)立法律、凝練成為全國性政策等方法，積極向全國擴散自貿(mào)區(qū)的制度紅利，使更多城市能夠盡早獲得更多發(fā)展動力。

　　錢潔

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