戶籍人口城鎮(zhèn)化的突破點(diǎn)在于人均公共服務(wù)均等化

　　基于中國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)特別是新興城市經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，而戶籍人口卻始終保持在原生態(tài)的怪象，中央“十三五”《建議》首次提出“戶籍人口城鎮(zhèn)化率加快提高”的目標(biāo)。這樣從問題導(dǎo)入勢必蘊(yùn)含著改革大思路。如深圳和東莞等新興城市的崛起，據(jù)最新普查其常住人口已分別增至1036萬和822萬人，但其戶籍人口卻一直停留在238萬和182萬的原居民狀態(tài)。由此分析造成全國戶籍人口城鎮(zhèn)化率嚴(yán)重滯后的障礙與原因，看起來是城鄉(xiāng)隔離的戶籍制度問題，實(shí)質(zhì)上卻是承包式分稅制按財(cái)政供養(yǎng)人口分配地方財(cái)力持續(xù)期過長，致使城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)接納人口落戶卻不能增加相應(yīng)的財(cái)力所致。因此，要確?！笆濉币?guī)劃首提目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵在于完善分稅制改革，創(chuàng)建城市與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)接納人口落戶的一種財(cái)政引致與倒逼機(jī)制。那么，中國戶籍人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)至65%左右即與工業(yè)化同步、消費(fèi)率將提至70%左右的中國特色市場經(jīng)濟(jì)新常態(tài)發(fā)展水平，目前改革發(fā)展所面臨的結(jié)構(gòu)失調(diào)、產(chǎn)能過剩、市場分割、地區(qū)差距和生態(tài)環(huán)境等問題都將迎刃而解。

　　包稅制是戶籍人口城鎮(zhèn)化滯后主因

　　按國際通行的居住證制度，人的城鎮(zhèn)化無疑是指戶籍人口的城鎮(zhèn)化。依據(jù)中國現(xiàn)有戶籍人口城鎮(zhèn)化率低于常住人口城鎮(zhèn)化率17.28個(gè)百分點(diǎn)，同時(shí)比照工業(yè)化同步發(fā)展的國際標(biāo)準(zhǔn)其常住人口城鎮(zhèn)化率仍滯后12.3個(gè)百分點(diǎn)的理論測算（施建剛、王哲，2012），那么全國戶籍人口的城鎮(zhèn)化率滯后了29.58個(gè)百分點(diǎn)。以此計(jì)算可得出截止2014年全國約有4.05億具備條件入城的人口尚未入城落戶，這與2014年國家統(tǒng)計(jì)公報(bào)農(nóng)民工為2.74億人，加上人口普查總撫養(yǎng)比42.72%的撫養(yǎng)人口共約3.91億人未能入城落戶是基本相符的。

　　戶籍人口城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后所造成的損失與危害：一是導(dǎo)致“消費(fèi)縮小到只能在相當(dāng)狹小的界限以內(nèi)變動(dòng)的最低限度”(馬克思，1867)，相應(yīng)帶來未曾共富就出現(xiàn)產(chǎn)能過剩的假象。按2001-2013年城鎮(zhèn)居民消費(fèi)平均為農(nóng)村居民的3.5倍計(jì)，全國約4億人口本當(dāng)入城卻未能進(jìn)入城市落戶，每年被壓縮的民生消費(fèi)相當(dāng)于當(dāng)年消費(fèi)總量的75.91%，2014年僅消費(fèi)品零售額一項(xiàng)就減少掉18萬億元。

　　二是致使有限的消費(fèi)資金不應(yīng)有地轉(zhuǎn)化為分散無序的投資，并造成對耕地資源和環(huán)境的損壞。戶籍人口城鎮(zhèn)化率低表明農(nóng)民工居無定所，其收入不可能用于城市購房等中長期消費(fèi)，勢必造成消費(fèi)資金轉(zhuǎn)化為農(nóng)村建房等分散無序的投資。按2014年農(nóng)民工人均2.5萬元計(jì)，整個(gè)被轉(zhuǎn)化的消費(fèi)資金達(dá)6.85萬億元，加上農(nóng)村建房連帶性投入包括國家用于此種亂占濫建，損壞耕地與環(huán)境的生態(tài)修復(fù)等必需的投入，按比較保守的估算，三者1：1：1配套，總計(jì)消費(fèi)轉(zhuǎn)化為投資及環(huán)境損失高達(dá)20.55萬億元之巨。

　　三是戶籍人口城鎮(zhèn)化滯后意味著“用腳投票”的市場自平衡機(jī)制失效，只能靠政府主導(dǎo)投資“搬遷發(fā)展”來平抑地區(qū)差距，結(jié)果勢必帶來相應(yīng)的投資效益損失。這從沿海和內(nèi)地投資增長與投資效益比較看，進(jìn)入新世紀(jì)后12年（2001-2012）比前21年（1980-2000）的投資總額，中西部內(nèi)地省份增長了10.01倍，而東部沿海省份只增長6.87倍，即同比少增加了3.14倍，但其GDP和地方財(cái)政收入?yún)s多增加了0.42倍和2.12倍。以此計(jì)算可得出該期間沿海單位投資產(chǎn)出的GDP與財(cái)政收入分別為內(nèi)地的1.61倍和2.20倍。這里，假定此期間東部沿海和中西部內(nèi)地的投資額處于同步增長，那么由這種沿海和內(nèi)地投資增長與投資效益倒掛的現(xiàn)象，可計(jì)算出其所造成的效率效益損失約相當(dāng)于同期沿海省份GDP的54.41%和財(cái)政收入的62.11%，舉其大數(shù)即所謂“進(jìn)入新世紀(jì)損失了半個(gè)多沿?！保▽O紅玲等，2014）。

　　分析導(dǎo)致以上損失的戶籍人口城鎮(zhèn)化率嚴(yán)重滯后的原因，從表象上看是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)隔離的戶籍制度，實(shí)質(zhì)上卻是財(cái)政承包制及承包式分稅制持續(xù)的時(shí)間過長，在形成地方剛性競爭力的同時(shí)，也固化了政府間財(cái)政利益關(guān)系。因?yàn)楦母镒畛醯呢?cái)政承包制實(shí)際上就是全國不再統(tǒng)發(fā)工資，對各地財(cái)政供養(yǎng)人員改由省級財(cái)政總額承包，延續(xù)至今這種財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)便成為計(jì)算地方財(cái)力均衡的依據(jù)?？梢哉f，正是這種按供養(yǎng)人員而不是按國際分稅制以常住人口計(jì)量地方人均財(cái)力的再分配，致使地方接納外來人口落戶卻不能增加可用財(cái)力，相應(yīng)帶來“候鳥型農(nóng)民工現(xiàn)象”(孫紅玲，2011)，這種中國特有的不同于國際家庭戶主導(dǎo)的勞動(dòng)力流動(dòng)模式，以致造成全國約4億人口應(yīng)當(dāng)入城而被排除城外的戶籍人口城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后的問題。解此難題，的確還有待于完善分稅制改革的再突破。

　　公共服務(wù)均等化應(yīng)為稅改方向

　　鄧小平同志當(dāng)年對中國改革“三步走”和“兩個(gè)大局”的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)，寓有計(jì)劃與市場、失衡與協(xié)調(diào)、效率與公平、先富與共富等深刻哲理，且都作用于財(cái)稅政策和央地、地地財(cái)政關(guān)系調(diào)節(jié)之中。如“前兩步”沿海大局戰(zhàn)略采取省級財(cái)政大包干體制，其重大意義就在此舉打破了傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)集權(quán)體制的僵局，標(biāo)志著與國際市場經(jīng)濟(jì)財(cái)政分權(quán)體制的對接和市場競爭機(jī)制的引入；1994年又在此基礎(chǔ)上實(shí)行承包式分稅制，更是與國際市場經(jīng)濟(jì)體制在分稅制名義稱謂上的并軌。應(yīng)當(dāng)說，正是這種市場經(jīng)濟(jì)的體制對接和方式方法的引入，才使“前兩步”翻兩番的目標(biāo)得以如期實(shí)現(xiàn)，按當(dāng)年匯率人均946美元基本達(dá)至人均一千美元的戰(zhàn)略預(yù)期。但在另一方面，由于這種承包式分稅制畢竟還是一種過渡性體制，并未脫出地方原有財(cái)政承包基數(shù)的窠臼，特別是仍然采取按財(cái)政供養(yǎng)人員而不是按國際慣例以常住人口來計(jì)算政府間財(cái)力均衡，結(jié)果造成一種“半統(tǒng)制、半市場”的經(jīng)濟(jì)體制（吳敬璉，2013）。正如前總理朱镕基（2011）在充分肯定分稅制時(shí)所指出的，分稅制“還有缺點(diǎn)，主要是返還支付的方式?！?/p>

　　目前的分稅制對地方的返還即轉(zhuǎn)移支付共有三大項(xiàng)：一是原財(cái)政承包與遞增率基數(shù)上的稅收返還；二是按財(cái)政供養(yǎng)人員并按不同標(biāo)準(zhǔn)（西部人均高出中部約70%）計(jì)算人均財(cái)力，實(shí)行填平補(bǔ)齊的一般性轉(zhuǎn)移支付；三是另有約占到45%的資金被分作200多個(gè)專項(xiàng)，并通過各種渠道轉(zhuǎn)移支付到各地。顯然，這與國際分稅制一種財(cái)政分配渠道、一個(gè)人均標(biāo)準(zhǔn)相比，其最大區(qū)別就是多頭多渠道的多達(dá)二三百個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。所謂多標(biāo)準(zhǔn)即無標(biāo)準(zhǔn)，就無所謂是非曲直可言。在財(cái)政再分配和中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的關(guān)鍵問題上，沒有一個(gè)人均財(cái)力均衡的標(biāo)準(zhǔn)，也就談不上市場經(jīng)濟(jì)公平正義和統(tǒng)一市場。尤其是按財(cái)政供養(yǎng)人員而不是按國際慣例以常住人口計(jì)算地方財(cái)力均衡，將直接創(chuàng)造勞動(dòng)財(cái)富和財(cái)稅收入的社會大眾排除在財(cái)政分配之外，結(jié)果造成地方接納人口卻不能增加相應(yīng)的可用財(cái)力，勢必帶來戶籍人口城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后的問題。

　　必須清醒地看到，自20世紀(jì)80年代興起的全球性財(cái)政分權(quán)改革以來，全世界500萬人口以上的75個(gè)國家就有62個(gè)建立起人均公共服務(wù)均等化的分稅制。如澳大利亞和加拿大等國家的分稅制，按常住人口對州政府間財(cái)力百分之百地均衡；德國雖然增設(shè)了人口密度權(quán)重指數(shù)，但州人均財(cái)力最高的也只能高出35%（朱秋霞，2005）。因此，實(shí)現(xiàn)中國特色市場經(jīng)濟(jì)與發(fā)揮市場資源配置決定性作用下的“第三步”翻兩番的目標(biāo)，創(chuàng)造一種沿海服從內(nèi)地大局戰(zhàn)略實(shí)施的必要的全國市場統(tǒng)一的前提條件與環(huán)境，關(guān)鍵就在與國際完善成熟的市場經(jīng)濟(jì)體制和方法接軌，實(shí)行一般分稅制意義上的按常住人口均衡地方財(cái)力分配，“讓每一個(gè)處于平等地位的人獲得平等的財(cái)政對待”（Buchanan，1950）。概言之，只有將以人為本、以均為基的基本公共服務(wù)均等細(xì)化到可公平計(jì)量的標(biāo)準(zhǔn)，也就是實(shí)行與國際市場經(jīng)濟(jì)分稅制接軌的人均公共服務(wù)均等化，才能促使人口流動(dòng)遷徙到哪就把財(cái)政公共服務(wù)帶到哪里。這樣，農(nóng)民進(jìn)入城市與沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)，既能創(chuàng)造勞動(dòng)財(cái)富把蛋糕做大，又能增加當(dāng)?shù)厝丝谧尩案夥值酶?，還能帶來更多消費(fèi)增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)力。那么，城市與沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)就會樂意接納人口，也就不再存在人口不能隨勞動(dòng)力入城落戶的戶籍人口城鎮(zhèn)化滯后問題，市場化推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化規(guī)律性發(fā)展勢必釋放出中國改革的最大紅利。

　　如何實(shí)施人均公共服務(wù)均等化

　　怎樣結(jié)合國情與國際接軌實(shí)施一般分稅制意義上的人均公共服務(wù)均等化？這里，需解決具體操作上的一個(gè)難題是，據(jù)人口普查在全國統(tǒng)計(jì)常住人口和戶籍人口基本一致的情況下，各個(gè)省份的常住人口和戶籍人口卻很不一致，且與國際分稅制意義上的標(biāo)準(zhǔn)性常住人口都存在較大差異。如廣東省常住人口1.04億而戶籍人口只有8502萬，而河南省戶籍人口1.04億可常住人口只有9403萬。究其原因，主要是由于河南等內(nèi)地省份勞動(dòng)力流向外地而將撫養(yǎng)人口留在戶籍地，表明其勞動(dòng)力凈輸出或勞動(dòng)財(cái)富的外溢；而廣東等沿海省份接納外來勞動(dòng)者在獲得勞動(dòng)財(cái)富時(shí)，也或多或少提供了某些公共服務(wù)或是公共服務(wù)的外溢。因此實(shí)現(xiàn)與國際分稅制接軌的我國統(tǒng)計(jì)常住人口的人均公共服務(wù)均等化，必須剔出其勞動(dòng)財(cái)富外溢或公共服務(wù)外溢等非真實(shí)因素，探求出一般分稅制意義上的常住人口“標(biāo)準(zhǔn)人”計(jì)算尺度。

　　德國財(cái)政制度基于聯(lián)邦基本法保證社會成員享有基本生活水準(zhǔn)的要求，其再分配建立在假定各州人均消費(fèi)水平基本相同的基點(diǎn)上。對此，本研究的前期成果借鑒了德國財(cái)政制度的理論設(shè)計(jì)及參數(shù)，對各省統(tǒng)計(jì)常住人口中的勞動(dòng)財(cái)富外溢或公共服務(wù)外溢實(shí)現(xiàn)成功剝離，從而探求出了與國際分稅制接軌的“標(biāo)準(zhǔn)人”再分配的計(jì)算公式（孫紅玲、張富泉，2012）。然后結(jié)合中國特色市場經(jīng)濟(jì)以人為本、以均為基的基本公共服務(wù)均等化原則，假定各省人的能力及努力程度的平均水平相當(dāng)且其政府間公共服務(wù)水準(zhǔn)基本相同，并借鑒其具收入平衡性質(zhì)的增值稅預(yù)平衡占30%、具支出平衡性質(zhì)的州級財(cái)力橫向平衡與聯(lián)邦補(bǔ)充補(bǔ)助占70%的比重為參數(shù)，使具收益權(quán)重性質(zhì)的人均財(cái)政收入和人均GDP各占15%、具財(cái)力需求權(quán)重性質(zhì)的人均財(cái)政支出占70%的比重，并借助于中國統(tǒng)計(jì)年鑒2000-2013年的面板數(shù)據(jù)所得出。顯然，這在客觀上又考慮到了各省原有財(cái)力支出的基礎(chǔ)，并兼顧到了GDP和地方財(cái)政收入的效率激勵(lì)，因而應(yīng)是兼顧國民收入最大化與最優(yōu)分配即“效率與公平優(yōu)化組合”，且十分有利于完善分稅制改革的平穩(wěn)過渡。

　　換言之，改按“標(biāo)準(zhǔn)人”公式化分配的完善的分稅制，其主要變動(dòng)只需將中央財(cái)政的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付并入一般性轉(zhuǎn)移支付，并相應(yīng)打入“標(biāo)準(zhǔn)人”計(jì)算各省財(cái)政支出的基數(shù)，即實(shí)行中央和地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金雙向整合，把它作為對地方財(cái)力均衡的補(bǔ)充補(bǔ)助資金即可。這樣堵住有違市場公平競爭的非規(guī)范化的旁門左道，用統(tǒng)計(jì)常住人口“標(biāo)準(zhǔn)人”一個(gè)口徑均衡地方政府間可用財(cái)力，即可與國際市場經(jīng)濟(jì)接軌實(shí)現(xiàn)人均公共服務(wù)均等化的完善的分稅制，并由此促成全國市場統(tǒng)一和中國特色市場經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制的最終完善。

　　張富泉 周建華

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