案例簡介

　　美國和加拿大與歐盟關(guān)于肉牛激素使用和貿(mào)易限制的爭端前后持續(xù)了整整30年，從1982年就已經(jīng)開始，到2012年才基本解決。爭端的背景則可進(jìn)一步追溯到20世紀(jì)50年代美國開始將內(nèi)生人造生長激素用于養(yǎng)牛。當(dāng)時(shí)繼美國之后，加拿大等國也開始效仿美國的做法。到20世紀(jì)70年代，包括法國在內(nèi)的一些歐洲國家也在用激素刺激肉牛生長。這些做法最初并沒引起太多注意，但1981年較早時(shí)候發(fā)布的一份報(bào)告打破了先前的沉寂。這份報(bào)告指出，意大利兒童因食用進(jìn)口含激素食品出現(xiàn)了乳房過大的現(xiàn)象。此事引發(fā)了歐洲社會(huì)對(duì)健康安全的擔(dān)憂，有人擔(dān)心含生長激素的食品可能導(dǎo)致癌癥、神經(jīng)系統(tǒng)紊亂和其他疾病，一些消費(fèi)者舉行了針對(duì)來自使用激素國家的進(jìn)口食品的抵制和抗議活動(dòng)。

　　1981年7月，歐洲理事會(huì)頒發(fā)了禁止對(duì)肉牛使用激素的安全指令（81/602號(hào)），規(guī)定各成員國必須在1982年8月7日前制訂出具體法規(guī)，禁止使用含激素添加劑飼養(yǎng)牲畜，禁止屠宰和銷售此類牲畜及其制品。在頒布禁令的同時(shí)，歐共體也組織了一個(gè)由22名頂尖科學(xué)家組成的科學(xué)工作組尋找科學(xué)依據(jù)。這一禁令遭到美國和加拿大的堅(jiān)決反對(duì)。后者認(rèn)為，禁令是“借技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)之名，行貿(mào)易保護(hù)主義之實(shí)”。1982年科學(xué)工作組發(fā)布的中期研究報(bào)告沒有發(fā)現(xiàn)使用激素的有害反應(yīng)。1985年12月31日，歐委會(huì)再次頒布了禁止使用內(nèi)生激素的法令，完全禁止使用人造激素，只允許治療和畜牧學(xué)研究有個(gè)別例外。1987年8月，科學(xué)工作組最終報(bào)告出臺(tái)，依然認(rèn)為所研究的人造激素是安全的。GATT曾于1989年協(xié)調(diào)解決這一爭端，但最終不了了之。

　　1995年WTO成立后，各方就此爭端提起的訴訟涉及5個(gè)錯(cuò)綜復(fù)雜的案件。1996年1月26日，美國首次向WTO起訴歐盟（歐共體于1993年被歐盟取代）（DS26）。作為回應(yīng)，歐盟在同年4月18日針對(duì)1987年12月24日美國總統(tǒng)令（No.5759）提起訴訟（DS39），指控其提高進(jìn)口歐盟產(chǎn)品的關(guān)稅。1996年7月28日，加拿大也就歐盟禁令向WTO提起訴訟（DS48）。

　　1997年8月18日，DS26專家組和DS48專家組發(fā)布報(bào)告認(rèn)為歐盟違規(guī)。歐盟于1997年9月24日請(qǐng)求復(fù)議。1998年1月16日發(fā)布的復(fù)審報(bào)告對(duì)專家組報(bào)告的大部分觀點(diǎn)和結(jié)論予以支持，只是做了一點(diǎn)微小調(diào)整。1998年4月8日，歐盟申請(qǐng)仲裁，但依舊沒能獲得支持，只好接受裁決。

　　之后，由于美國和加拿大對(duì)歐盟執(zhí)行裁決不滿，爭端又起，并且進(jìn)一步升級(jí)。1999年4月28日，歐盟表示難以在規(guī)定期限（當(dāng)年5月13日前）執(zhí)行裁決。美國和加拿大很快（1999年6月3日）請(qǐng)求授權(quán)報(bào)復(fù)。歐盟則以在無激素牛肉中查出禁用激素為由重新恢復(fù)禁令，同時(shí)請(qǐng)求對(duì)美國和加拿大的報(bào)復(fù)要求進(jìn)行仲裁。1999年7月12日發(fā)布的仲裁報(bào)告原則上支持美國和加拿大的立場(chǎng)。兩個(gè)星期后（1999年7月26日），美加正式獲得報(bào)復(fù)授權(quán)。歐盟遭到制裁的產(chǎn)品包括豬肉、牛肉、鵝肝、奶酪和芥末等，制裁措施是對(duì)這些產(chǎn)品征收100%的懲罰性關(guān)稅。

　　到了2003年10月，歐盟稱其已按要求修改了先前禁令，要求美加取消制裁。與此同時(shí)，歐盟也向WTO提交相關(guān)研究報(bào)告，證明所研究的睪酮、孕酮、醋酸、玉米赤霉醇、雌二醇17貝塔和醋酸甲地孕酮等6種激素中（前5種有國際標(biāo)準(zhǔn)，最后一種沒有），雌二醇17貝塔是致癌物，即使肉類中只有少量殘留，也會(huì)導(dǎo)致惡性腫瘤發(fā)生，而兒童是最容易受到影響的人群。

　　歐盟2003年11月7日出臺(tái)的新指令（2003/74/EC）根據(jù)上述科研報(bào)告永久性禁用“雌二醇17貝塔”，其余5種促生長激素被列入暫時(shí)性禁用行列，從2004年10月起執(zhí)行。美加兩國認(rèn)為歐盟新指令依舊缺乏科學(xué)依據(jù)或?qū)ζ湟罁?jù)表示懷疑，認(rèn)定歐盟并未充分執(zhí)行裁決。2003年12月1日，歐盟認(rèn)為美國可請(qǐng)WTO進(jìn)行多邊裁決，美國則讓歐盟申請(qǐng)啟動(dòng)。就這樣推來推去也就不了了之。最后美加兩國在2004年繼續(xù)制裁，此行為又遭到歐盟訴訟。

　　2004年11月8日，歐盟訴美國（DS320）和加拿大（DS321）持續(xù)對(duì)歐制裁。爭端解決機(jī)制于2005年6月5日成立專家組，但專家組報(bào)告到2008年3月31日才發(fā)布。按專家組的話說，案件過于復(fù)雜，牽涉到管理和程序問題，以及復(fù)雜的科學(xué)問題，根本沒辦法在6個(gè)月完成報(bào)告。審理工作一拖再拖，因而錯(cuò)過了2006年3月、2006年10月、2007年6月、2007年10月幾個(gè)承諾的發(fā)布日期。這份盼望已久的報(bào)告初步裁定美國、加拿大敗訴。然而，控辯雙方對(duì)此報(bào)告都不滿意，均要求復(fù)議。復(fù)審報(bào)告也沒能按期完成。2008年10月16日發(fā)布的復(fù)審報(bào)告推翻了先前的某些裁決，但對(duì)大部分還是予以支持。

　　2008年12月22日，歐盟主動(dòng)提出與美加兩國磋商，相關(guān)談判繼續(xù)進(jìn)行。2011年3月17日，歐盟和美、加分別達(dá)成諒解備忘錄。美加同意解除對(duì)歐盟部分產(chǎn)品制裁，歐盟同意增加不含激素牛肉進(jìn)口配額。2012年3月14日，歐洲議會(huì)通過了增加進(jìn)口美國和加拿大不含激素牛肉進(jìn)口配額的提案，牛肉爭端才算解決。

　　主要分歧抗辯

　　圍繞本爭端抗辯的主要依據(jù)是WTO成員1994年簽署的《關(guān)于衛(wèi)生和植物衛(wèi)生措施的WTO協(xié)議諒解書》（簡稱SPS協(xié)議）。該協(xié)議明確規(guī)定，進(jìn)口檢驗(yàn)檢疫措施有三個(gè)必備條件，一是必須有科學(xué)依據(jù)；二是必須限制在一定限度內(nèi)；三是不得造成歧視或構(gòu)成對(duì)國際貿(mào)易的變相限制。據(jù)此可見，美國、加拿大與歐盟牛肉爭端的焦點(diǎn)其實(shí)就是兩個(gè)，一是使用激素的牛肉是否安全，也就是SPS協(xié)議規(guī)定的科學(xué)依據(jù)；二是歐盟針對(duì)含激素牛肉及其制品發(fā)布的禁令有沒有違規(guī)，也就是SPS協(xié)議規(guī)定的后兩個(gè)條件，即限度是否合適及是否造成歧視。本爭端涉及的幾個(gè)案件中，安全性是采取任何措施（保護(hù)或報(bào)復(fù)）的前提，也是影響案件審理和裁決的關(guān)鍵。控辯雙方之所爭執(zhí)不休且難以達(dá)成共識(shí)，爭端解決機(jī)制的裁決之所以一次又一次難以出臺(tái)，且做出的裁決又難以服眾，根本原因就在于“科學(xué)依據(jù)”嚴(yán)重缺乏，且相關(guān)爭議沒有定論。

　　對(duì)歐盟來說，如果進(jìn)口牛肉對(duì)健康沒有損害，即安全性沒有問題，無故采取貿(mào)易保護(hù)就肯定違規(guī)。如果進(jìn)口產(chǎn)品的安全性確有問題，那就要看問題的大小和影響的程度，以及所采取的限制措施是否適當(dāng)。如果措施適當(dāng)就不算違規(guī)，措施過度就肯定違規(guī)。對(duì)于美國和加拿大而言，如果牛肉的安全性沒問題，就可以理直氣壯地對(duì)歐盟的進(jìn)口禁令實(shí)施相應(yīng)的制裁。如果牛肉的安全性確有問題或者可能存在問題，那就要看所采取措施是否適當(dāng)。如果措施適當(dāng)，就不能采取反制措施；如果禁令過度，就有權(quán)要求其改正，或在對(duì)方拒絕改正的情況下請(qǐng)求授權(quán)報(bào)復(fù)。

　　在DS26和D48兩個(gè)案件中，美國和加拿大訴訟的內(nèi)容基本一樣，都認(rèn)為歐盟違反了1994年關(guān)貿(mào)總協(xié)定（GATT1994）第三條（國民待遇）和第十一條（普遍取消數(shù)量限制），違反了SPS協(xié)議2（基本權(quán)利和義務(wù)）、3（協(xié)調(diào)）和5（風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和適當(dāng)?shù)男l(wèi)生與植物衛(wèi)生保護(hù)水平的確定），同時(shí)也違反了TBT協(xié)議2（中央政府機(jī)構(gòu)制定、采用和實(shí)施的技術(shù)法規(guī)）。加拿大還認(rèn)為歐美違反了TBT協(xié)議5（中央政府機(jī)構(gòu)的合格評(píng)定程序）和農(nóng)業(yè)協(xié)議4（市場(chǎng)準(zhǔn)入）。這兩個(gè)案子經(jīng)過了專家組的裁決后，又經(jīng)歷了一次復(fù)審和兩次仲裁。1997年9月18日發(fā)布的專家組報(bào)告主要是依據(jù)SPS協(xié)議做出的，認(rèn)為歐盟的進(jìn)口禁令違反了SPS協(xié)議3.1（各成員應(yīng)根據(jù)現(xiàn)有的國際標(biāo)準(zhǔn)、指南或建議制定衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施）、5.1（應(yīng)對(duì)人類、動(dòng)植物生命或健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估并考慮有關(guān)國際組織的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)）和5.5（應(yīng)應(yīng)用保護(hù)水平概念的一致性，避免對(duì)國際貿(mào)易的歧視或變相限制）。1998年1月16日發(fā)布的復(fù)審機(jī)構(gòu)的報(bào)告認(rèn)定歐盟違反5.1的專家組裁決，推翻了違反3.1、5.5的結(jié)論。

　　1998年4月8日歐盟提出“合理期限”仲裁請(qǐng)求，獲得15個(gè)月合理執(zhí)行期（1998年5月29日發(fā)布的仲裁報(bào)告）。1999年6月3日美國和加拿大提出的制裁報(bào)復(fù)請(qǐng)求，獲得部分授權(quán)。1999年7月12日發(fā)布的仲裁報(bào)告給予美國和加拿大部分授權(quán)的主要理由是，歐盟未能按要求提供風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

　　在DS320和DS321兩案中，歐盟指控美國和加拿大違反了WTO多項(xiàng)規(guī)定，后經(jīng)過爭端解決機(jī)制專家組審議和復(fù)審。復(fù)審報(bào)告指出了專家組報(bào)告存在瑕疵，推翻了其中的一些裁決，還特別指出專家組在兩名科學(xué)家的任命上沒遵守DSU第11條（專家組的職能）的規(guī)定進(jìn)而影響了司法獨(dú)立和專家組的公平裁決，侵犯了歐盟的正當(dāng)權(quán)利。最后，爭端還是通過各方磋商談判才得到解決，結(jié)果還是有限度的妥協(xié)：美加解除部分制裁，歐盟增加不含激素牛肉進(jìn)口配額，依舊把含激素牛肉拒之門外。

　　在牛肉爭端抗辯過程中，還有幾件法律抗辯之外的事情影響了抗辯雙方的立場(chǎng)和態(tài)度，對(duì)爭端的最后解決產(chǎn)生了重要影響。在1984年北海保護(hù)的國際會(huì)議上，有學(xué)者提出了“預(yù)防為主”原則。這一觀點(diǎn)對(duì)歐盟針1985年對(duì)含激素牛肉及產(chǎn)品發(fā)布進(jìn)口禁令產(chǎn)生了很大影響，以后還進(jìn)一步影響到其對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的態(tài)度。1986年英國出現(xiàn)的瘋牛病也加劇了民眾的恐慌心理和對(duì)含激素食品的抵制，對(duì)爭端解決產(chǎn)生了影響。之后GATT于1989年試圖介入并解決爭端，結(jié)果也無功而返。此外，1999年歐洲維權(quán)人士在西雅圖WTO部長會(huì)議期間舉行抗議活動(dòng)，以及2000年美國政府允許其貿(mào)易代表對(duì)列入貿(mào)易制裁清單的產(chǎn)品實(shí)行“循環(huán)制裁”，也都對(duì)談判造成了不同程度的影響。與上述具體事件相比，歐盟持續(xù)進(jìn)行的人工激素安全性科學(xué)研究在整個(gè)爭端的解決過程中發(fā)揮的作用更大，尤其是2003年完成的研究報(bào)告更是直接成為新指令發(fā)布的重要依據(jù)。

　　裁決評(píng)價(jià)啟示

　　含激素牛肉爭端堪稱WTO的經(jīng)典案例。該爭端持續(xù)幾十年，經(jīng)歷了爭端解決機(jī)制提供的所有外交和司法程序，從雙邊磋商到起訴抗辯，從專家組報(bào)告到上訴機(jī)構(gòu)裁決，再到仲裁庭裁議。爭端涉及到相互牽扯又相對(duì)獨(dú)立的5個(gè)案件，有些裁決反復(fù)進(jìn)行了多次，控辯雙方始終不能達(dá)成共識(shí)，裁決機(jī)構(gòu)也經(jīng)常難以做出決斷。究其原因，根本問題恰恰是“科學(xué)依據(jù)”不足。

　　科學(xué)性問題糾纏不清，定量風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估缺乏，使得控辯雙方都不能提供激素?zé)o害或有害的足夠證據(jù)，始終無法達(dá)成共識(shí)，也致使?fàn)幎私鉀Q機(jī)制經(jīng)常難以做出裁定。這一核心問題沒有定論，直接導(dǎo)致有關(guān)法律問題變得亂七八糟，有點(diǎn)讓人摸不著頭腦。歐盟1996年在DS26和DS39專家組報(bào)告裁定其違規(guī)后提出的上訴指出，起訴方有義務(wù)承擔(dān)對(duì)相關(guān)爭議的舉證，以證明使用激素安全且沒有風(fēng)險(xiǎn)。上訴機(jī)構(gòu)終裁認(rèn)為，美國和加拿大確實(shí)有責(zé)任在起訴時(shí)就自己的觀點(diǎn)提出事實(shí)上和法律上的論據(jù)，但一旦立案，舉證責(zé)任就轉(zhuǎn)移到了應(yīng)訴方，也就是說，歐盟有義務(wù)就含激素牛肉及其產(chǎn)品有害健康的觀點(diǎn)提供證據(jù)。這分明是法律訴訟過程中的扯皮和狡辯。

　　各方之所以就舉證責(zé)任問題推來推去，恰恰是因?yàn)槿魏我环蕉寄貌怀隽钊诵欧⒛茏尭鞣浇邮艿目茖W(xué)依據(jù)。本案的裁決中，無論是專家組報(bào)告，還是復(fù)審和仲裁報(bào)告，不時(shí)會(huì)給人一種躲躲閃閃、繞來繞去、含糊其辭的感覺，一些裁決也似乎難以明說，結(jié)論又有點(diǎn)不痛不癢。至于“合理期限”的批準(zhǔn)和“合理報(bào)復(fù)”的授權(quán)，則更真有點(diǎn)難為那些專家和裁判們了。針對(duì)美國和加拿大分別提出報(bào)復(fù)申請(qǐng)，爭端解決機(jī)制支持了美加的立場(chǎng)，但最終的授權(quán)也對(duì)美加提出的報(bào)復(fù)清單打了折扣，授權(quán)美國的金額是申請(qǐng)金額的一半多一點(diǎn)（57.9%）；授權(quán)加拿大的金額是1130萬加元，不到申請(qǐng)金額的六分之一（15.1%）。

　　然而，不管誰是誰非，我們也應(yīng)該對(duì)歐盟堅(jiān)持不懈尋找科學(xué)證據(jù)的精神予以充分肯定。歐盟這樣做當(dāng)然是為找到更多有利于己的證據(jù)，但單純就歐盟研究小組能夠發(fā)布不利于己而有利于敵的研究報(bào)告來看，這種尊重科學(xué)的精神和態(tài)度也不免令人肅然起敬，因?yàn)檫@對(duì)歐盟來說等于是自打嘴巴，不容易做到。歐盟2003年新指令就算有實(shí)行貿(mào)易保護(hù)的意圖，也還是比較適度的，有研究報(bào)告為依據(jù)，比較容易贏得支持和同情。比較而言，美國和加拿大對(duì)歐盟“借技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)之名，行保護(hù)主義之實(shí)”的指責(zé)，就顯得說服力不夠。

　　從本爭端的整個(gè)抗辯和裁決過程中，我們也可以看出，爭端解決機(jī)制作為國際貿(mào)易爭端解決的最權(quán)威機(jī)構(gòu)，肩負(fù)著維護(hù)國際貿(mào)易自由和公正的神圣使命，既不能不對(duì)起訴方的合理訴求予以積極回應(yīng)，又不能不考慮被訴方的實(shí)際困難和感受，所以有時(shí)候不得不采取“和稀泥”的辦法，在努力為勝訴方伸張正義的同時(shí)，也給敗訴方留足面子，其含糊其辭背后確有難言之隱。雖然牛肉爭端經(jīng)過幾十年的爭斗、磋商、斡旋和裁決，最后算是基本解決了，但從整個(gè)過程和最后的結(jié)果看，爭斗只不過是暫時(shí)平息，有關(guān)爭議還將繼續(xù)，隨時(shí)有可能再次出現(xiàn)由此引起的訴訟和抗辯。

　　通過了解本爭端涉及的技術(shù)問題，我們還進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制訂是一個(gè)漫長的過程，貿(mào)易伙伴在這一過程中由此產(chǎn)生一些摩擦和爭端也在所難免。目前國際公認(rèn)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)還很有限，制訂更多的國際標(biāo)準(zhǔn)還任重道遠(yuǎn)。標(biāo)準(zhǔn)的制訂不僅要有科學(xué)依據(jù)，還要符合社會(huì)文化倫理，甚至風(fēng)俗習(xí)慣。在爭端中，各成員間達(dá)成共識(shí)很難，制訂被各方接受的國際標(biāo)準(zhǔn)更難。

　　本案中有一個(gè)細(xì)節(jié)值得注意，那就是美國的“循環(huán)制裁”措施。這一做法既不違反金額等值的規(guī)定，也沒有被相關(guān)法律所明文禁止，但對(duì)制裁效果的影響卻非常顯著。循環(huán)制裁的具體做法是，美國貿(mào)易代表挑選那些最能夠傷害對(duì)方而不是自己的產(chǎn)品作為適用產(chǎn)品，從中找到稅率合適的產(chǎn)品，并將這些產(chǎn)品列入報(bào)復(fù)清單，然后再對(duì)清單上的產(chǎn)品選擇性地進(jìn)行制裁，每6個(gè)月循環(huán)一次。這一做法可以說是美國的一項(xiàng)重大發(fā)明。

　　有人說這個(gè)過程更像是藝術(shù)而不是科學(xué)。雖然循環(huán)制裁不是專門針對(duì)美歐牛肉貿(mào)易激素爭端出臺(tái)的，但對(duì)歐盟相關(guān)企業(yè)造成很大的心理壓力。對(duì)那些產(chǎn)品已被列入制裁的企業(yè)來說，這意味著他們很快就會(huì)擺脫制裁；而對(duì)那些產(chǎn)品已被列入清單但還沒有被制裁的企業(yè)來說，卻可能成為下一輪制裁的對(duì)象，這可能比遭受制裁還難受。美國后來沒有使用循環(huán)制裁措施，但也不能說以后也不會(huì)使用。對(duì)此，我們不僅需要研究，也應(yīng)有所防備。

　　文／郝紅梅 呂博等商務(wù)部研究院

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