城鎮(zhèn)化水平是現(xiàn)代化程度的重要標(biāo)志。國(guó)際城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律表明，當(dāng)人均GDP達(dá)到3000美元、城鎮(zhèn)化率超過50%時(shí)，就到了城鎮(zhèn)化加速發(fā)展時(shí)期。從人均GDP看，2012年中國(guó)人均GDP為38354元人民幣，按照當(dāng)年匯率6.2855計(jì)算，2012年中國(guó)人均GDP達(dá)到6102美元，城鎮(zhèn)化率達(dá)到了52.57%，具備了加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的客觀基礎(chǔ)和條件。

　　30多年來，支撐中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的主要是工業(yè)化，而工業(yè)化之所以能如此迅猛地推進(jìn)，一是靠中國(guó)大量廉價(jià)勞動(dòng)力的優(yōu)勢(shì)，二是靠政府主導(dǎo)的大規(guī)模固定資產(chǎn)投資。但是，這兩個(gè)要素在未來都會(huì)發(fā)生較大的變化，中國(guó)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略到底要靠什么動(dòng)力實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展將成為擺在我們面前的戰(zhàn)略性議題。

　　世界主要國(guó)家城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程與經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

　　聯(lián)合國(guó)發(fā)布的報(bào)告顯示，2010年全球城鎮(zhèn)化率首次超過50%，這標(biāo)志著一個(gè)世界城鎮(zhèn)化時(shí)代已經(jīng)來臨。城鎮(zhèn)化的作用根本不在于擴(kuò)大內(nèi)需，而在于通過城鎮(zhèn)化的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，以及城市的分工協(xié)作帶來要素集聚效率的提高。從資源集聚、產(chǎn)業(yè)分工以及效率提升的角度看，世界主要國(guó)家城鎮(zhèn)化進(jìn)程的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得中國(guó)借鑒和反思。

　　產(chǎn)業(yè)集群推動(dòng)美國(guó)高水平城鎮(zhèn)化 美國(guó)是世界上城鎮(zhèn)化發(fā)展水平最高的國(guó)家之一，85%以上的人口住在城鎮(zhèn)。據(jù)美國(guó)人口調(diào)查局的最新數(shù)據(jù)，美國(guó)30萬人口以上的大城市有13個(gè)，20萬人口以上的城市有78個(gè)，10～20萬人口的城市有131個(gè)，3～10萬的有878個(gè)，數(shù)千至3萬的小城市(鎮(zhèn))超過3.5萬個(gè)。從數(shù)量上看，中小城鎮(zhèn)占主導(dǎo)；從聚集度看，大城市占主導(dǎo)。

　　美國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程與科技革命和工業(yè)化進(jìn)程密切相關(guān)。19世紀(jì)中期開始，美國(guó)廣泛引入歐洲的先進(jìn)技術(shù)和設(shè)備，大大加快了工業(yè)革命的步伐。工業(yè)革命的蓬勃開展帶動(dòng)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，顯著提升了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，為大批農(nóng)業(yè)勞動(dòng)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移創(chuàng)造了條件，農(nóng)產(chǎn)品的大量出口，也為城鎮(zhèn)化初期的資本積累做出了重要貢獻(xiàn)。與此同時(shí)，國(guó)際移民在很大程度上解決了城鎮(zhèn)化面臨的勞動(dòng)力不足問題。不僅如此，國(guó)際移民中工人占比接近50%，專業(yè)技術(shù)人員占比約25%，給美國(guó)帶來了先進(jìn)的冶鐵、紡織、煉油和其他工業(yè)部門的知識(shí)和技術(shù)，對(duì)美國(guó)的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展起到了不可低估的作用。

　　上世紀(jì)70年代以來，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的同步推動(dòng)下，美國(guó)在空間布局上逐步形成了以產(chǎn)業(yè)集聚為中心的十大城市群，即波士華城市群、北美五大湖城市群、夏蘭大城市群、南加州城市群、多布切斯特城市群、北加州城市群、南佛羅里達(dá)城市群、達(dá)奧斯汀城市群、休奧爾良城市群、卡斯卡迪亞城市群。

　　日本實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策主導(dǎo)下的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略 日本土地資源有限，實(shí)施政府主導(dǎo)下高度集中的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，緊密結(jié)合工業(yè)化進(jìn)程，對(duì)少數(shù)幾個(gè)都市圈實(shí)行優(yōu)先集中開發(fā)，在一定的區(qū)域內(nèi)發(fā)展由核心城市主導(dǎo)的城市群。日本在1961年頒布了《促進(jìn)不發(fā)達(dá)區(qū)域發(fā)展法》，1962年頒布了《促進(jìn)新工業(yè)城市建設(shè)法》，統(tǒng)籌建立一個(gè)連接?xùn)|京灣、依勢(shì)灣和大阪灣的60公里長(zhǎng)的特大城市群地帶。與此同時(shí)，政府著力發(fā)展以京葉工業(yè)地帶、阪神工業(yè)地帶、東海工業(yè)地區(qū)以及廣島、北島的重工業(yè)和化學(xué)工業(yè)地區(qū)為主體的太平洋工業(yè)地帶。工業(yè)化水平的迅速提高，促使城市為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力提供了大量就業(yè)機(jī)會(huì)，加快了農(nóng)戶轉(zhuǎn)移速度，城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速推進(jìn)，形成了東京、大阪和名古屋三座大城市以及首都圈、中京圈和近哉圈三大都市圈。

　　在日本工業(yè)化和城鎮(zhèn)化同步推進(jìn)的過程中，中小企業(yè)的快速發(fā)展發(fā)揮了重要作用。在上世紀(jì)50～70年代，日本中小企業(yè)數(shù)量從大約30萬增長(zhǎng)到50多萬，吸納就業(yè)人員超過300～500萬。除了通過產(chǎn)業(yè)政策推動(dòng)工業(yè)化發(fā)展并進(jìn)而推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程之外，日本政府對(duì)城鎮(zhèn)化的干預(yù)主要通過國(guó)土資源的合理規(guī)劃，走集中型城鎮(zhèn)化模式，節(jié)約土地資源利用。日本從1960年開始先后制定了5次全國(guó)綜合開發(fā)計(jì)劃，不斷調(diào)整國(guó)家產(chǎn)業(yè)布局和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)安排，大力發(fā)展軌道交通和公共交通，促進(jìn)城鎮(zhèn)化在一定區(qū)域內(nèi)的快速發(fā)展。

　　韓國(guó)靠城鎮(zhèn)化成功跨域“中等收入陷阱” 韓國(guó)是少數(shù)成功推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，并借此跨越“中等收入陷阱”的新興經(jīng)濟(jì)體。1960年，韓國(guó)的城鎮(zhèn)化率僅為35.8%，而1990年這一數(shù)字升至82.6%。在韓國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)、城鎮(zhèn)化進(jìn)程有序推進(jìn)的過程中，政府實(shí)行“工業(yè)為主、大企業(yè)為主、大城市為主”的發(fā)展戰(zhàn)略，依托工業(yè)化優(yōu)先發(fā)展大城市，依托既有城市集中布局工業(yè)，使得人口和產(chǎn)業(yè)向少數(shù)大城市高度集聚。

　　韓國(guó)從上世紀(jì)60年代以輕紡為主的出口導(dǎo)向戰(zhàn)略，到70年代致力重工業(yè)發(fā)展，使得東南沿海的漢城、釜山、仁川、大邱等城市的工業(yè)產(chǎn)值在1975年達(dá)全國(guó)工業(yè)產(chǎn)值的66.2%，工業(yè)的地理分布嚴(yán)重失衡?；诖?，韓國(guó)政府從60年代末開始致力于減少和控制布局失衡。經(jīng)過若干實(shí)踐，于1983年發(fā)起“農(nóng)村工業(yè)園區(qū)”計(jì)劃，通過一系列政策促進(jìn)農(nóng)村工業(yè)園發(fā)展，即限制對(duì)大中城市的工業(yè)開發(fā)活動(dòng)，促使資金投向農(nóng)村工業(yè)園區(qū)；給予農(nóng)村工業(yè)化信貸和稅收支持；撥出?？钔苿?dòng)工業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；政府主導(dǎo)并鼓勵(lì)民間團(tuán)體和企業(yè)提供各類各級(jí)技術(shù)培訓(xùn)?？梢?，韓國(guó)農(nóng)村工業(yè)化既有城市工業(yè)向農(nóng)村地區(qū)的擴(kuò)散，也有農(nóng)村地區(qū)傳統(tǒng)工業(yè)成長(zhǎng)，“城市工業(yè)擴(kuò)散”和“農(nóng)村自生”交替混合。

　　拉美國(guó)家缺乏產(chǎn)業(yè)支撐導(dǎo)致“過度城鎮(zhèn)化” 拉美國(guó)家有超前城鎮(zhèn)化的傾向。二戰(zhàn)前，拉美國(guó)家的工業(yè)化率和城鎮(zhèn)化率普遍較低，大多在20%以下。二戰(zhàn)后，工業(yè)化率變化不大，但城市率快速發(fā)展，農(nóng)村人口在短時(shí)間內(nèi)以爆炸性速度進(jìn)人城市。到2010年城鎮(zhèn)化率高達(dá)79.6%，僅次于北美的80.7%，位居世界第二，遠(yuǎn)高于歐洲的72.8%、大洋洲的70.2%、亞洲的39.8%和非洲的37.9%。大城市人口占比提升較大。

　　造成這一局面的主要原因，一方面是工業(yè)化落后于城鎮(zhèn)化，兩者缺乏協(xié)調(diào)發(fā)展。多數(shù)拉美國(guó)家長(zhǎng)期實(shí)行進(jìn)口替代的工業(yè)化戰(zhàn)略，放棄了比較優(yōu)勢(shì)，城市發(fā)展與國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系較弱，導(dǎo)致工業(yè)化發(fā)展不足。拉美國(guó)家的工業(yè)化平均水平目前只有30%左右，工業(yè)吸納勞動(dòng)力的能力十分有限，勞動(dòng)生產(chǎn)率提升緩慢，大量進(jìn)城農(nóng)民無法在工業(yè)中就業(yè)，而只能進(jìn)人低端的餐飲、批發(fā)零售、家政等簡(jiǎn)單的生活服務(wù)業(yè)，附加值低，無力在結(jié)構(gòu)和質(zhì)量上持續(xù)發(fā)展以支撐城鎮(zhèn)化。與此同時(shí)，大量農(nóng)村人口涌入城市但沒有相應(yīng)的就業(yè)，形成城市中的貧民窟，導(dǎo)致“過度城鎮(zhèn)化”。

　　中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程存在的主要問題與挑戰(zhàn)

　　我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)時(shí)期，從2001～2012年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率由37.66%提高到52.57%，平均每年提高1.24個(gè)百分點(diǎn)，遠(yuǎn)高于1978～2000年年均提高0.86個(gè)百分點(diǎn)的平均水平，更高于改革開放之前年均提高0.28個(gè)百分點(diǎn)的平均水平，即我國(guó)僅用30多年時(shí)間就達(dá)到英國(guó)200年、美國(guó)100年和日本50年才能實(shí)現(xiàn)的城鎮(zhèn)化水平。

　　然而，與發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化進(jìn)程相比，我國(guó)存在著許多城鎮(zhèn)化的困擾與困境。

　　經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式粗放，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)效益和城鎮(zhèn)化效率呈現(xiàn)“雙低效”特征 當(dāng)前，我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面的問題主要不是各層次產(chǎn)業(yè)之間比例的高低，而是由產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方式粗放和發(fā)展質(zhì)量低下引發(fā)的相關(guān)問題。產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式粗放主要表現(xiàn)為高投入、高消耗、高排放、不協(xié)調(diào)、難循環(huán)、低效率等方面，這些問題在我國(guó)各產(chǎn)業(yè)部門中都有不同程度的反映，而尤以重化工業(yè)部門更突出。與此同時(shí)，我國(guó)城鎮(zhèn)化模式也同樣存在粗放問題，集中表現(xiàn)為土地城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)快于人口城鎮(zhèn)化，“圈地”、“造城”等現(xiàn)象相當(dāng)普遍。2000～2010，我國(guó)城鎮(zhèn)建成區(qū)面積擴(kuò)張64.45%，而城鎮(zhèn)人口僅增長(zhǎng)45.9%，城市規(guī)模擴(kuò)張明顯大于城鎮(zhèn)人口集聚；2011年全國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到51.27%，而城鎮(zhèn)戶籍人口占總?cè)丝诒壤挥?5%?？梢姡y(tǒng)計(jì)上的城鎮(zhèn)化率比實(shí)際城鎮(zhèn)化率“虛高”了16.57個(gè)百分點(diǎn)。

　　事實(shí)上，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)效益與城鎮(zhèn)化效率的“雙低效”緊密相關(guān)。產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益低減少了城鎮(zhèn)財(cái)政收入和居民收入，使城鎮(zhèn)建設(shè)資金來源受到很大約束，直接造成城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等方面的“欠賬”，進(jìn)而降低了產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)的支撐作用，城鎮(zhèn)化效率也因此難以提高。同時(shí)，城鎮(zhèn)化效率低又反過來加大了產(chǎn)業(yè)發(fā)展成本，影響其產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，使城鎮(zhèn)政府經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)加重。

　　城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)不盡合理，產(chǎn)業(yè)集聚和產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)能力總體不強(qiáng) 一方面，在進(jìn)入工業(yè)化中期階段以后，我國(guó)工業(yè)重型化趨勢(shì)越來越明顯，特別是進(jìn)入新世紀(jì)以來，重工業(yè)在工業(yè)總產(chǎn)值的比重迅速提高。隨著工業(yè)結(jié)構(gòu)的重型化，工業(yè)資本密集程度快速提高，單位資本帶動(dòng)就業(yè)的能力快速下降?？焖偻七M(jìn)的重型工業(yè)化將會(huì)對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移及第三產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展產(chǎn)生不利影響。另一方面，資源要素過于集中于大城市和特大城市，城市建設(shè)過于注重規(guī)模擴(kuò)張，人口和產(chǎn)業(yè)集聚能力并未相應(yīng)提高，規(guī)模效應(yīng)難以形成，帶動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及吸納農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)的能力不能得到充分釋放。

　　“半城鎮(zhèn)化”社會(huì)代價(jià)過高，過度依賴“人口紅利”的城鎮(zhèn)化難以為繼 我國(guó)的“半城鎮(zhèn)化”指的是2億多進(jìn)城的農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)了職業(yè)轉(zhuǎn)換、地域轉(zhuǎn)移，但沒有實(shí)現(xiàn)身份的轉(zhuǎn)變，“半城鎮(zhèn)化”嚴(yán)重影響了我國(guó)城鎮(zhèn)化質(zhì)量，城鎮(zhèn)化發(fā)展?jié)摿κ艿较魅酢Ｏ嚓P(guān)調(diào)研報(bào)告顯示，一個(gè)典型的農(nóng)民工（包括相應(yīng)的撫養(yǎng)人口）市民化所需的公共支出成本共約8萬元。其中，遠(yuǎn)期的養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼平均約為3.5萬元，住房和義務(wù)教育等一次性成本約為2.4萬元?！鞍氤擎?zhèn)化”導(dǎo)致的過高社會(huì)代價(jià)甚至超出了農(nóng)村勞動(dòng)力廉價(jià)所帶來的收益，過度依賴“人口紅利”來推動(dòng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展不可持續(xù)。

　　由政府主導(dǎo)、行政化推動(dòng)，忽視產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)在支撐 發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的城市化主要由經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動(dòng)，城市體系的發(fā)展受人口聚集程度和產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平的影響。而中國(guó)城鎮(zhèn)化的典型特征是政府主導(dǎo)、大范圍規(guī)劃，這是我國(guó)城鎮(zhèn)化與發(fā)達(dá)國(guó)家最主要的區(qū)別。一味地依賴行政主導(dǎo)，忽視市場(chǎng)機(jī)制的作用，容易導(dǎo)致地方領(lǐng)導(dǎo)片面追求表面政績(jī)，助長(zhǎng)粗放型城鎮(zhèn)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，使本來應(yīng)該由產(chǎn)業(yè)發(fā)展推動(dòng)的城鎮(zhèn)化，變成行政手段主導(dǎo)下的“土地城鎮(zhèn)化”。

　　以產(chǎn)業(yè)集聚為基礎(chǔ)的城市群應(yīng)成為城鎮(zhèn)化主體

　　結(jié)合發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，反思中國(guó)城鎮(zhèn)化模式的種種現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，我國(guó)應(yīng)在城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略中進(jìn)行戰(zhàn)略創(chuàng)新和科學(xué)路徑的頂層設(shè)計(jì)。

　　把發(fā)展城市群放在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的核心位置 城市群作為未來城鎮(zhèn)發(fā)展和布局的主要形態(tài)，是由我國(guó)城鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀決定的，也符合未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局和區(qū)域分工的實(shí)際需要。經(jīng)過多年發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)形成了數(shù)量眾多的中小城市或城鎮(zhèn)，大城市發(fā)展也初具規(guī)模。未來的城鎮(zhèn)化更多是強(qiáng)調(diào)人的城鎮(zhèn)化而不是土地的城鎮(zhèn)化，這要求更加緊湊和集約型的土地使用和城鎮(zhèn)布局，更緊密的城鄉(xiāng)間產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)和配合，更高的物流和通勤效率，以及更多的就業(yè)機(jī)會(huì)和持續(xù)創(chuàng)造就業(yè)的能力。因此，未來的城鎮(zhèn)化既不是簡(jiǎn)單側(cè)重于發(fā)展大城市，也不是側(cè)重于發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)，而是著力發(fā)展以大城市或特大城市為核心、中小城市錯(cuò)落式分布、兼顧城鄉(xiāng)發(fā)展、兼顧產(chǎn)業(yè)合理布局、保證高效通勤的城市群分布。要著力打造“國(guó)際性大都市”、“世界性城市”為依托的城市群和城市帶，這種城鎮(zhèn)化的空間組織形態(tài)由現(xiàn)代化的交通連接，在不降低大城市的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和集聚效應(yīng)的同時(shí)，又能夠防止單個(gè)城市過度擴(kuò)張帶來的“城市病”；相對(duì)集中的布局，還可以避免分散型城鎮(zhèn)化帶來的土地浪費(fèi)，確保糧食安全，保護(hù)土地和生態(tài)環(huán)境。

　　圍繞城鎮(zhèn)功能創(chuàng)新，提高基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃水平 加大投入力度，不斷完善城鎮(zhèn)道路、供排水、供熱、燃?xì)狻⑿畔?、公交、園林綠化、污水處理、垃圾處理及防災(zāi)等基礎(chǔ)設(shè)施。大力推進(jìn)以高速公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、港口、水利為重點(diǎn)的新一輪基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，突出綜合交通大通道、大樞紐建設(shè)和鐵路網(wǎng)建設(shè)，完善連接各中心城市和經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)的便捷、安全、高效的綜合交通網(wǎng)絡(luò)體系。

　　要充分考慮地區(qū)差異，發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)，形成錯(cuò)位發(fā)展 我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程存在明顯的區(qū)域差異，這決定了未來推進(jìn)城鎮(zhèn)化的路徑選擇方面，具有多樣性的特征。在實(shí)踐中要因地制宜，認(rèn)清并發(fā)揮好各地的比較競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，合理有序推進(jìn)城市群建設(shè)。例如，東部沿海區(qū)域已經(jīng)步入工業(yè)化中后期，資源供給已現(xiàn)緊張局面，勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素成本顯著提高，第三產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)顯現(xiàn)，大城市和城市群發(fā)展初具規(guī)模。因此，東部地區(qū)的城市群發(fā)展應(yīng)當(dāng)側(cè)重于健全已有大城市的功能，大力發(fā)展周邊中小城市和小城鎮(zhèn)規(guī)模，完善衛(wèi)星城市的配套服務(wù)功能，促進(jìn)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，努力發(fā)展高附加值產(chǎn)業(yè)和高端服務(wù)業(yè)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈的高端攀升。比較而言，中西部地區(qū)城市群發(fā)展則應(yīng)注重優(yōu)先發(fā)展中心大城市，利用自身的成本優(yōu)勢(shì)，努力培育制造業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，承接?xùn)|部沿海地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，分階段發(fā)展中小城市。

　　文／張茉楠 中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心副研究員

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