城鎮(zhèn)化水平是現代化程度的重要標志。國際城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律表明，當人均GDP達到3000美元、城鎮(zhèn)化率超過50%時，就到了城鎮(zhèn)化加速發(fā)展時期。從人均GDP看，2012年中國人均GDP為38354元人民幣，按照當年匯率6.2855計算，2012年中國人均GDP達到6102美元，城鎮(zhèn)化率達到了52.57%，具備了加快推進新型城鎮(zhèn)化的客觀基礎和條件。

　　30多年來，支撐中國城鎮(zhèn)化進程的主要是工業(yè)化，而工業(yè)化之所以能如此迅猛地推進，一是靠中國大量廉價勞動力的優(yōu)勢，二是靠政府主導的大規(guī)模固定資產投資。但是，這兩個要素在未來都會發(fā)生較大的變化，中國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略到底要靠什么動力實現持續(xù)發(fā)展將成為擺在我們面前的戰(zhàn)略性議題。

　　世界主要國家城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程與經驗教訓

　　聯合國發(fā)布的報告顯示，2010年全球城鎮(zhèn)化率首次超過50%，這標志著一個世界城鎮(zhèn)化時代已經來臨。城鎮(zhèn)化的作用根本不在于擴大內需，而在于通過城鎮(zhèn)化的規(guī)模經濟效益，以及城市的分工協(xié)作帶來要素集聚效率的提高。從資源集聚、產業(yè)分工以及效率提升的角度看，世界主要國家城鎮(zhèn)化進程的經驗教訓值得中國借鑒和反思。

　　產業(yè)集群推動美國高水平城鎮(zhèn)化 美國是世界上城鎮(zhèn)化發(fā)展水平最高的國家之一，85%以上的人口住在城鎮(zhèn)。據美國人口調查局的最新數據，美國30萬人口以上的大城市有13個，20萬人口以上的城市有78個，10～20萬人口的城市有131個，3～10萬的有878個，數千至3萬的小城市(鎮(zhèn))超過3.5萬個。從數量上看，中小城鎮(zhèn)占主導；從聚集度看，大城市占主導。

　　美國城鎮(zhèn)化進程與科技革命和工業(yè)化進程密切相關。19世紀中期開始，美國廣泛引入歐洲的先進技術和設備，大大加快了工業(yè)革命的步伐。工業(yè)革命的蓬勃開展帶動了農業(yè)現代化進程，顯著提升了農業(yè)勞動生產率，為大批農業(yè)勞動人口向城鎮(zhèn)轉移創(chuàng)造了條件，農產品的大量出口，也為城鎮(zhèn)化初期的資本積累做出了重要貢獻。與此同時，國際移民在很大程度上解決了城鎮(zhèn)化面臨的勞動力不足問題。不僅如此，國際移民中工人占比接近50%，專業(yè)技術人員占比約25%，給美國帶來了先進的冶鐵、紡織、煉油和其他工業(yè)部門的知識和技術，對美國的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展起到了不可低估的作用。

　　上世紀70年代以來，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的同步推動下，美國在空間布局上逐步形成了以產業(yè)集聚為中心的十大城市群，即波士華城市群、北美五大湖城市群、夏蘭大城市群、南加州城市群、多布切斯特城市群、北加州城市群、南佛羅里達城市群、達奧斯汀城市群、休奧爾良城市群、卡斯卡迪亞城市群。

　　日本實施產業(yè)政策主導下的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略 日本土地資源有限，實施政府主導下高度集中的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，緊密結合工業(yè)化進程，對少數幾個都市圈實行優(yōu)先集中開發(fā)，在一定的區(qū)域內發(fā)展由核心城市主導的城市群。日本在1961年頒布了《促進不發(fā)達區(qū)域發(fā)展法》，1962年頒布了《促進新工業(yè)城市建設法》，統(tǒng)籌建立一個連接東京灣、依勢灣和大阪灣的60公里長的特大城市群地帶。與此同時，政府著力發(fā)展以京葉工業(yè)地帶、阪神工業(yè)地帶、東海工業(yè)地區(qū)以及廣島、北島的重工業(yè)和化學工業(yè)地區(qū)為主體的太平洋工業(yè)地帶。工業(yè)化水平的迅速提高，促使城市為農村剩余勞動力提供了大量就業(yè)機會，加快了農戶轉移速度，城鎮(zhèn)化進程快速推進，形成了東京、大阪和名古屋三座大城市以及首都圈、中京圈和近哉圈三大都市圈。

　　在日本工業(yè)化和城鎮(zhèn)化同步推進的過程中，中小企業(yè)的快速發(fā)展發(fā)揮了重要作用。在上世紀50～70年代，日本中小企業(yè)數量從大約30萬增長到50多萬，吸納就業(yè)人員超過300～500萬。除了通過產業(yè)政策推動工業(yè)化發(fā)展并進而推動城鎮(zhèn)化進程之外，日本政府對城鎮(zhèn)化的干預主要通過國土資源的合理規(guī)劃，走集中型城鎮(zhèn)化模式，節(jié)約土地資源利用。日本從1960年開始先后制定了5次全國綜合開發(fā)計劃，不斷調整國家產業(yè)布局和基礎設施建設安排，大力發(fā)展軌道交通和公共交通，促進城鎮(zhèn)化在一定區(qū)域內的快速發(fā)展。

　　韓國靠城鎮(zhèn)化成功跨域“中等收入陷阱” 韓國是少數成功推進城鎮(zhèn)化進程，并借此跨越“中等收入陷阱”的新興經濟體。1960年，韓國的城鎮(zhèn)化率僅為35.8%，而1990年這一數字升至82.6%。在韓國經濟快速增長、城鎮(zhèn)化進程有序推進的過程中，政府實行“工業(yè)為主、大企業(yè)為主、大城市為主”的發(fā)展戰(zhàn)略，依托工業(yè)化優(yōu)先發(fā)展大城市，依托既有城市集中布局工業(yè)，使得人口和產業(yè)向少數大城市高度集聚。

　　韓國從上世紀60年代以輕紡為主的出口導向戰(zhàn)略，到70年代致力重工業(yè)發(fā)展，使得東南沿海的漢城、釜山、仁川、大邱等城市的工業(yè)產值在1975年達全國工業(yè)產值的66.2%，工業(yè)的地理分布嚴重失衡?；诖?，韓國政府從60年代末開始致力于減少和控制布局失衡。經過若干實踐，于1983年發(fā)起“農村工業(yè)園區(qū)”計劃，通過一系列政策促進農村工業(yè)園發(fā)展，即限制對大中城市的工業(yè)開發(fā)活動，促使資金投向農村工業(yè)園區(qū)；給予農村工業(yè)化信貸和稅收支持；撥出?？钔苿庸I(yè)園區(qū)基礎設施建設；政府主導并鼓勵民間團體和企業(yè)提供各類各級技術培訓?？梢?，韓國農村工業(yè)化既有城市工業(yè)向農村地區(qū)的擴散，也有農村地區(qū)傳統(tǒng)工業(yè)成長，“城市工業(yè)擴散”和“農村自生”交替混合。

　　拉美國家缺乏產業(yè)支撐導致“過度城鎮(zhèn)化” 拉美國家有超前城鎮(zhèn)化的傾向。二戰(zhàn)前，拉美國家的工業(yè)化率和城鎮(zhèn)化率普遍較低，大多在20%以下。二戰(zhàn)后，工業(yè)化率變化不大，但城市率快速發(fā)展，農村人口在短時間內以爆炸性速度進人城市。到2010年城鎮(zhèn)化率高達79.6%，僅次于北美的80.7%，位居世界第二，遠高于歐洲的72.8%、大洋洲的70.2%、亞洲的39.8%和非洲的37.9%。大城市人口占比提升較大。

　　造成這一局面的主要原因，一方面是工業(yè)化落后于城鎮(zhèn)化，兩者缺乏協(xié)調發(fā)展。多數拉美國家長期實行進口替代的工業(yè)化戰(zhàn)略，放棄了比較優(yōu)勢，城市發(fā)展與國內經濟的聯系較弱，導致工業(yè)化發(fā)展不足。拉美國家的工業(yè)化平均水平目前只有30%左右，工業(yè)吸納勞動力的能力十分有限，勞動生產率提升緩慢，大量進城農民無法在工業(yè)中就業(yè)，而只能進人低端的餐飲、批發(fā)零售、家政等簡單的生活服務業(yè)，附加值低，無力在結構和質量上持續(xù)發(fā)展以支撐城鎮(zhèn)化。與此同時，大量農村人口涌入城市但沒有相應的就業(yè)，形成城市中的貧民窟，導致“過度城鎮(zhèn)化”。

　　中國城鎮(zhèn)化進程存在的主要問題與挑戰(zhàn)

　　我國正處于城鎮(zhèn)化快速推進時期，從2001～2012年，我國城鎮(zhèn)化率由37.66%提高到52.57%，平均每年提高1.24個百分點，遠高于1978～2000年年均提高0.86個百分點的平均水平，更高于改革開放之前年均提高0.28個百分點的平均水平，即我國僅用30多年時間就達到英國200年、美國100年和日本50年才能實現的城鎮(zhèn)化水平。

　　然而，與發(fā)達國家城鎮(zhèn)化進程相比，我國存在著許多城鎮(zhèn)化的困擾與困境。

　　經濟發(fā)展模式粗放，產業(yè)結構效益和城鎮(zhèn)化效率呈現“雙低效”特征 當前，我國產業(yè)結構方面的問題主要不是各層次產業(yè)之間比例的高低，而是由產業(yè)的發(fā)展方式粗放和發(fā)展質量低下引發(fā)的相關問題。產業(yè)發(fā)展方式粗放主要表現為高投入、高消耗、高排放、不協(xié)調、難循環(huán)、低效率等方面，這些問題在我國各產業(yè)部門中都有不同程度的反映，而尤以重化工業(yè)部門更突出。與此同時，我國城鎮(zhèn)化模式也同樣存在粗放問題，集中表現為土地城鎮(zhèn)化遠快于人口城鎮(zhèn)化，“圈地”、“造城”等現象相當普遍。2000～2010，我國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積擴張64.45%，而城鎮(zhèn)人口僅增長45.9%，城市規(guī)模擴張明顯大于城鎮(zhèn)人口集聚；2011年全國城鎮(zhèn)化率達到51.27%，而城鎮(zhèn)戶籍人口占總人口比例只有35%。可見，統(tǒng)計上的城鎮(zhèn)化率比實際城鎮(zhèn)化率“虛高”了16.57個百分點。

　　事實上，產業(yè)結構效益與城鎮(zhèn)化效率的“雙低效”緊密相關。產業(yè)經濟效益低減少了城鎮(zhèn)財政收入和居民收入，使城鎮(zhèn)建設資金來源受到很大約束，直接造成城鎮(zhèn)基礎設施、公共服務設施等方面的“欠賬”，進而降低了產業(yè)發(fā)展對城鎮(zhèn)建設的支撐作用，城鎮(zhèn)化效率也因此難以提高。同時，城鎮(zhèn)化效率低又反過來加大了產業(yè)發(fā)展成本，影響其產業(yè)經濟效益，使城鎮(zhèn)政府經濟負擔加重。

　　城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)不盡合理，產業(yè)集聚和產業(yè)帶動能力總體不強 一方面，在進入工業(yè)化中期階段以后，我國工業(yè)重型化趨勢越來越明顯，特別是進入新世紀以來，重工業(yè)在工業(yè)總產值的比重迅速提高。隨著工業(yè)結構的重型化，工業(yè)資本密集程度快速提高，單位資本帶動就業(yè)的能力快速下降?？焖偻七M的重型工業(yè)化將會對農村剩余勞動力轉移及第三產業(yè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展產生不利影響。另一方面，資源要素過于集中于大城市和特大城市，城市建設過于注重規(guī)模擴張，人口和產業(yè)集聚能力并未相應提高，規(guī)模效應難以形成，帶動國民經濟產業(yè)結構調整以及吸納農村勞動力就業(yè)的能力不能得到充分釋放。

　　“半城鎮(zhèn)化”社會代價過高，過度依賴“人口紅利”的城鎮(zhèn)化難以為繼 我國的“半城鎮(zhèn)化”指的是2億多進城的農民工實現了職業(yè)轉換、地域轉移，但沒有實現身份的轉變，“半城鎮(zhèn)化”嚴重影響了我國城鎮(zhèn)化質量，城鎮(zhèn)化發(fā)展?jié)摿κ艿较魅?。相關調研報告顯示，一個典型的農民工（包括相應的撫養(yǎng)人口）市民化所需的公共支出成本共約8萬元。其中，遠期的養(yǎng)老保險補貼平均約為3.5萬元，住房和義務教育等一次性成本約為2.4萬元。“半城鎮(zhèn)化”導致的過高社會代價甚至超出了農村勞動力廉價所帶來的收益，過度依賴“人口紅利”來推動城鎮(zhèn)化的發(fā)展不可持續(xù)。

　　由政府主導、行政化推動，忽視產業(yè)基礎對城鎮(zhèn)化發(fā)展的內在支撐 發(fā)達市場經濟國家的城市化主要由經濟發(fā)展推動，城市體系的發(fā)展受人口聚集程度和產業(yè)發(fā)展水平的影響。而中國城鎮(zhèn)化的典型特征是政府主導、大范圍規(guī)劃，這是我國城鎮(zhèn)化與發(fā)達國家最主要的區(qū)別。一味地依賴行政主導，忽視市場機制的作用，容易導致地方領導片面追求表面政績，助長粗放型城鎮(zhèn)發(fā)展和經濟增長，使本來應該由產業(yè)發(fā)展推動的城鎮(zhèn)化，變成行政手段主導下的“土地城鎮(zhèn)化”。

　　以產業(yè)集聚為基礎的城市群應成為城鎮(zhèn)化主體

　　結合發(fā)達國家城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的經驗和教訓，反思中國城鎮(zhèn)化模式的種種現實挑戰(zhàn)，我國應在城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略中進行戰(zhàn)略創(chuàng)新和科學路徑的頂層設計。

　　把發(fā)展城市群放在推進城鎮(zhèn)化的核心位置 城市群作為未來城鎮(zhèn)發(fā)展和布局的主要形態(tài)，是由我國城鎮(zhèn)發(fā)展現狀決定的，也符合未來產業(yè)發(fā)展布局和區(qū)域分工的實際需要。經過多年發(fā)展，我國已經形成了數量眾多的中小城市或城鎮(zhèn)，大城市發(fā)展也初具規(guī)模。未來的城鎮(zhèn)化更多是強調人的城鎮(zhèn)化而不是土地的城鎮(zhèn)化，這要求更加緊湊和集約型的土地使用和城鎮(zhèn)布局，更緊密的城鄉(xiāng)間產業(yè)關聯和配合，更高的物流和通勤效率，以及更多的就業(yè)機會和持續(xù)創(chuàng)造就業(yè)的能力。因此，未來的城鎮(zhèn)化既不是簡單側重于發(fā)展大城市，也不是側重于發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)，而是著力發(fā)展以大城市或特大城市為核心、中小城市錯落式分布、兼顧城鄉(xiāng)發(fā)展、兼顧產業(yè)合理布局、保證高效通勤的城市群分布。要著力打造“國際性大都市”、“世界性城市”為依托的城市群和城市帶，這種城鎮(zhèn)化的空間組織形態(tài)由現代化的交通連接，在不降低大城市的規(guī)模經濟和集聚效應的同時，又能夠防止單個城市過度擴張帶來的“城市病”；相對集中的布局，還可以避免分散型城鎮(zhèn)化帶來的土地浪費，確保糧食安全，保護土地和生態(tài)環(huán)境。

　　圍繞城鎮(zhèn)功能創(chuàng)新，提高基礎設施規(guī)劃水平 加大投入力度，不斷完善城鎮(zhèn)道路、供排水、供熱、燃氣、信息、公交、園林綠化、污水處理、垃圾處理及防災等基礎設施。大力推進以高速公路、鐵路、機場、港口、水利為重點的新一輪基礎設施建設，突出綜合交通大通道、大樞紐建設和鐵路網建設，完善連接各中心城市和經濟密集地區(qū)的便捷、安全、高效的綜合交通網絡體系。

　　要充分考慮地區(qū)差異，發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢，形成錯位發(fā)展 我國經濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程存在明顯的區(qū)域差異，這決定了未來推進城鎮(zhèn)化的路徑選擇方面，具有多樣性的特征。在實踐中要因地制宜，認清并發(fā)揮好各地的比較競爭優(yōu)勢，合理有序推進城市群建設。例如，東部沿海區(qū)域已經步入工業(yè)化中后期，資源供給已現緊張局面，勞動力等生產要素成本顯著提高，第三產業(yè)優(yōu)勢顯現，大城市和城市群發(fā)展初具規(guī)模。因此，東部地區(qū)的城市群發(fā)展應當側重于健全已有大城市的功能，大力發(fā)展周邊中小城市和小城鎮(zhèn)規(guī)模，完善衛(wèi)星城市的配套服務功能，促進制造業(yè)轉型升級，努力發(fā)展高附加值產業(yè)和高端服務業(yè)，推進產業(yè)結構向產業(yè)鏈和價值鏈的高端攀升。比較而言，中西部地區(qū)城市群發(fā)展則應注重優(yōu)先發(fā)展中心大城市，利用自身的成本優(yōu)勢，努力培育制造業(yè)競爭力，承接東部沿海地區(qū)的產業(yè)轉移，分階段發(fā)展中小城市。

　　文／張茉楠 中國國際經濟交流中心副研究員

　　（欄目主編吳小夫／韓蓮）

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