文/俞烈

　　2024年12月，某光伏行業(yè)協(xié)會官方微信公眾號發(fā)布了一篇文章，對國電電力新疆某發(fā)電公司（以下簡稱發(fā)電公司）“縱容超低價(jià)中標(biāo)”行為進(jìn)行了評述。

　　案例分析

　　簡要回顧

　　協(xié)會多次公開評述的公開招標(biāo)采購項(xiàng)目，是發(fā)電公司國能巴州抽水蓄能項(xiàng)目配套博湖縣60萬千瓦光伏項(xiàng)目（以下簡稱該項(xiàng)目）。該項(xiàng)目招標(biāo)文件中設(shè)置了0.6313元每瓦的最高投標(biāo)限價(jià)，遠(yuǎn)低于協(xié)會2024年11月公開披露的0.69元每瓦的底價(jià)。2024年11月18日，協(xié)會向采購人發(fā)去《低價(jià)提示函》。該項(xiàng)目最后合計(jì)有16家供應(yīng)商參與投標(biāo)，最終中標(biāo)的兩家供應(yīng)商價(jià)格分別為0.6245元每瓦和0.629元每瓦，為最低價(jià)和次低價(jià)。

　　協(xié)會覺得中標(biāo)人價(jià)格太低“影響了行業(yè)的正常發(fā)展”，希望得到采購人的回應(yīng)或者解釋。但是，采購人在沒有向協(xié)會作出任何說明的情況下發(fā)布了中標(biāo)公示。2024年12月18日，協(xié)會曾公開對采購人提出4點(diǎn)質(zhì)疑：項(xiàng)目是否嚴(yán)格落實(shí)中央經(jīng)濟(jì)工作會議的要求；是否按《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》（以下簡稱《招標(biāo)投標(biāo)法》）排除最低價(jià)投標(biāo)（筆者認(rèn)為，該質(zhì)疑應(yīng)有筆誤，招法體系并未要求排除最低價(jià)投標(biāo)，而是要求不能低于成本價(jià)投標(biāo)）；是否按國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會、國家發(fā)展和改革委員會的要求選擇全生命周期性價(jià)比最優(yōu)；是否存在形式主義。

　　采購過程復(fù)盤

　　《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》（以下簡稱《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》）明確要求，招標(biāo)文件可以設(shè)置最高投標(biāo)限價(jià)，不能設(shè)置最低投標(biāo)限價(jià)。至于最高投標(biāo)限價(jià)基于什么得出，可能是源于預(yù)算，也可能是源于期望，來自市場測試或調(diào)研的結(jié)果，也可能來自行業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、定額等?！墩袠?biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第五十一條規(guī)定，投標(biāo)報(bào)價(jià)高于招標(biāo)文件設(shè)定的最高投標(biāo)限價(jià)，評標(biāo)委員會應(yīng)當(dāng)否決其投標(biāo)。同時(shí)，《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》明確禁止設(shè)置最低投標(biāo)限價(jià)。如果最高投標(biāo)限價(jià)設(shè)置得過低，正常情況下應(yīng)該是幾乎沒有供應(yīng)商參與投標(biāo)，因?yàn)檫^低的價(jià)格會使供應(yīng)商“虧本”；供應(yīng)商如果按照市場行情正常報(bào)價(jià)，又會高于招標(biāo)文件設(shè)置的最高投標(biāo)限價(jià)而導(dǎo)致投標(biāo)被否決。但是，前述案例中，在項(xiàng)目招標(biāo)文件設(shè)置的最高投標(biāo)限價(jià)遠(yuǎn)低于公開披露的底價(jià)情形下，仍然有16家供應(yīng)商參與了投標(biāo)。從16家供應(yīng)商的投標(biāo)報(bào)價(jià)情況來看，有5家低于最高投標(biāo)限價(jià)，還有11家高于最高投標(biāo)限價(jià)。

　　筆者未查閱到完整的招標(biāo)文件，但根據(jù)對電力行業(yè)的了解，該項(xiàng)目應(yīng)該使用的是綜合評分法。評審分為價(jià)格分和技術(shù)分，價(jià)格分部分以低價(jià)為基準(zhǔn)價(jià)，每偏差1％扣1分，這是整個(gè)電力行業(yè)的習(xí)慣性做法。對于商務(wù)技術(shù)要求中的實(shí)質(zhì)性條款，該項(xiàng)目16家參與投標(biāo)的供應(yīng)商應(yīng)該都能滿足，因此所有供應(yīng)商都沒有被否決投標(biāo)。關(guān)于技術(shù)分，公示的信息中并沒有顯示，但是應(yīng)該有高有低。姑且認(rèn)為實(shí)力強(qiáng)價(jià)格高的大公司領(lǐng)先了五六分，但是0.62元和0.70元在價(jià)格分上的偏差較大。因此，從價(jià)格來看，11家高于最高投標(biāo)限價(jià)的供應(yīng)商即使沒有因?yàn)樽罡咄稑?biāo)限價(jià)被否決投標(biāo)，在正常評審過程中，價(jià)格分部分的分值肯定是得分為0。綜合計(jì)算技術(shù)分和價(jià)格分得分，價(jià)格最低的兩家如果技術(shù)分沒有很大偏差，最終總分分別位列第一、第二。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》選擇價(jià)格最低（最低投標(biāo)價(jià)法）或者得分最高的（綜合評分法）的強(qiáng)制性法律要求，采購人按照評審結(jié)果進(jìn)行中標(biāo)公示，符合招標(biāo)采購正常流程。

　　協(xié)會觀點(diǎn)存在的問題

　　在前述案例中，協(xié)會質(zhì)疑采購人測算的成本低于協(xié)會自身公布的成本價(jià)，因此對采購人提出質(zhì)疑的行為，筆者不認(rèn)同。沒有證據(jù)可以證明，協(xié)會測算的成本價(jià)，比采購人市場測試調(diào)研和供應(yīng)商的投標(biāo)報(bào)價(jià)核算測算得“更加準(zhǔn)確”。更何況，供應(yīng)商是在知曉招標(biāo)文件設(shè)置的最高投標(biāo)限價(jià)的情形下進(jìn)行的投標(biāo)，也就是說，投標(biāo)供應(yīng)商并不認(rèn)為該項(xiàng)目的最高投標(biāo)限價(jià)“低于成本價(jià)”。

　　從法律上來說，如果協(xié)會要求供應(yīng)商的投標(biāo)報(bào)價(jià)須高于協(xié)會測算的成本價(jià)，則有串通投標(biāo)（根據(jù)協(xié)會的要求協(xié)同投標(biāo)）的嫌疑；如果要求采購人否決所有報(bào)價(jià)低于協(xié)會測算成本價(jià)的供應(yīng)商，則有設(shè)置最低投標(biāo)限價(jià)的嫌疑，就違反了《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》“不得設(shè)置最低投標(biāo)限價(jià)”的要求。

　　招標(biāo)相對于其他采購方式為什么更易出現(xiàn)低價(jià)

　　招標(biāo)的制度設(shè)計(jì)特點(diǎn)就是把充分競爭發(fā)展到極致。筆者認(rèn)為，前述案例反而體現(xiàn)出充分競爭的特點(diǎn)。如果該項(xiàng)目是定向的虛假招標(biāo)，就不會出現(xiàn)這么低的價(jià)格中標(biāo)的情形。

　　招標(biāo)采購活動不僅是買賣雙方博弈，也是供應(yīng)商之間博弈的過程。通過公開、公平、公正的流程，吸引更多的供應(yīng)商參與競爭。供應(yīng)商不能修改調(diào)整招標(biāo)文件中的商務(wù)技術(shù)實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的制度設(shè)計(jì)，也無法了解其競爭對手的交易條件，這就給供應(yīng)商帶來壓力。在沒有機(jī)會通過談判試探采購人的底線、偏好和其競爭對手方案條件的機(jī)會時(shí)，理性的選擇就是根據(jù)招標(biāo)文件的基本要求，提出成本加最低利潤預(yù)期的價(jià)格（以下簡稱完美低價(jià)）。這個(gè)低價(jià)是理性供應(yīng)商的必然選擇，這符合博弈論中的納什均衡。

　　招標(biāo)采購中是否應(yīng)該追求低價(jià)

　　一說到采購降本，就有人認(rèn)為“便宜沒好貨”，甚至覺得采購追求低價(jià)是對企業(yè)技術(shù)發(fā)展和“工匠精神”的限制和反作用。筆者不認(rèn)同該觀點(diǎn)。上述觀點(diǎn)實(shí)際上是把成本競爭戰(zhàn)略和技術(shù)提升差異化戰(zhàn)略視為完全對立的兩個(gè)戰(zhàn)略方向。

　　在招標(biāo)采購活動中，一提及“工匠精神”缺失，就總是會和低價(jià)中標(biāo)關(guān)聯(lián)。該觀點(diǎn)過于武斷。要想提升“工匠精神”，采購人應(yīng)該做好采購策劃。在前述案例中，協(xié)會如果希望引導(dǎo)采購人去采購全生命周期成本最低或者收益/成本比最高的企業(yè)，不應(yīng)該僅僅“卷”價(jià)格，而是應(yīng)該讓運(yùn)營成本低和創(chuàng)造收益高的企業(yè)所形成的技術(shù)優(yōu)勢、服務(wù)能力轉(zhuǎn)化成可以量化的評審技術(shù)指標(biāo)，在評審中通過技術(shù)分的優(yōu)勢來彌補(bǔ)價(jià)格分的不足，才能促進(jìn)企業(yè)不斷提升自身的技術(shù)優(yōu)勢。一味限制低價(jià)，將導(dǎo)致供應(yīng)商缺乏價(jià)格競爭的動力，最終采購效能可能比低價(jià)中標(biāo)更差，從而影響招標(biāo)采購質(zhì)量。同時(shí)，采購人需要提升合同執(zhí)行能力和供應(yīng)商管理能力以保證供應(yīng)商承諾的實(shí)現(xiàn)，防止出現(xiàn)“假工匠”供應(yīng)商通過虛假承諾中標(biāo)。如果能夠做到嚴(yán)格執(zhí)行合同讓中標(biāo)人承諾即兌現(xiàn)，具有“工匠精神”的供應(yīng)商由于實(shí)力強(qiáng)，承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)低，即使價(jià)格略低也會獲得利潤。因此，采購人采購策劃能力和合同執(zhí)行能力不足才是導(dǎo)致采購行業(yè)“工匠精神”缺失的重要原因。簡單地將“工匠精神”缺失歸咎于低價(jià)，把解決方法引導(dǎo)到改變低價(jià)優(yōu)先的經(jīng)濟(jì)標(biāo)評標(biāo)原則，或者干脆拒絕低價(jià)，只會“南轅北轍”。

　　從更深層次來看，對于優(yōu)秀的企業(yè)來說，成本競爭策略和差異化競爭策略是同時(shí)發(fā)生相向而行的，二者并不矛盾。國際市場上有企業(yè)曾用低價(jià)沖擊其他國家的市場，這些企業(yè)的產(chǎn)品技術(shù)含量并不低。成本競爭戰(zhàn)略通過提升利潤水平以支持差異化研發(fā)活動，成本戰(zhàn)略做得越好，差異化研發(fā)的基礎(chǔ)就越堅(jiān)實(shí)。差異化戰(zhàn)略最終也需要借助成本戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)對其他競爭者有效阻斷。但是，在招標(biāo)采購實(shí)踐中，思維定式使得相關(guān)方容易產(chǎn)生“非黑即白”的思路，似乎追求低價(jià)就是扼殺技術(shù)發(fā)展。采購的目標(biāo)之一是降本，這是毋庸置疑的。

　　招標(biāo)采購中緣何懼怕低價(jià)中標(biāo)

　　供應(yīng)商選擇“成本＋最低利潤預(yù)期”的低價(jià)投標(biāo)，這是降本的極限情形，為什么反而成為采購人的困擾？

　　第一，“成本＋最低利潤預(yù)期”低價(jià)使得供應(yīng)商無法獲得超額利潤，這對采購人來說無疑是有利的。但也應(yīng)該看到，超額利潤的消失讓合同執(zhí)行彈性變小，供應(yīng)商無法承受交易條件的改變以及因采購人帶來的責(zé)任和費(fèi)用的轉(zhuǎn)移。所以，當(dāng)談判還能保證超額利潤足夠多的時(shí)候，哪怕是采購人提出不包含在合同內(nèi)的條件時(shí)，供應(yīng)商也會盡力配合。但是在“成本＋最低利潤預(yù)期”低價(jià)情形下，采購人提出的內(nèi)容如果不包含在合同中，那就極有可能會成為變更或者索賠。這對采購人的合同執(zhí)行管理能力提出了更高要求。

　　第二，在激烈的競爭中，供應(yīng)商為在追求“成本＋最低利潤預(yù)期”低價(jià)的同時(shí)保持最低限度的競爭優(yōu)勢，對于招標(biāo)文件中未涉及的內(nèi)容，往往不會主動提供（表現(xiàn)為做價(jià)格測算時(shí)直接不考慮該部分成本）；對于招標(biāo)文件中描述不清晰、標(biāo)準(zhǔn)可高可低的部分，供應(yīng)商會選擇按最低標(biāo)準(zhǔn)處理（表現(xiàn)為做價(jià)格測算時(shí)以低標(biāo)產(chǎn)品成本進(jìn)行測算）。這是這種采購方式的必然結(jié)果。這對采購人在采購策劃階段商務(wù)技術(shù)要求的全面性、描述深度及量化水平提出了更高要求。

　　第三，當(dāng)采購中追求全生命周期成本最低，就要分析哪些因素和指標(biāo)可以降低運(yùn)營成本；當(dāng)采購中追求性價(jià)比最高，就要分析哪些指標(biāo)能帶來更大的收益，并對相應(yīng)收益進(jìn)行評估。這對采購人在策劃階段進(jìn)行全生命周期成本分析、收益分析，并將其量化融入評審因素提出了更高的要求。

　　如果在招標(biāo)采購活動中僅僅采用了招標(biāo)的形式，采購人在上述3個(gè)方面能力不足，不僅可能導(dǎo)致無法按時(shí)按質(zhì)履行合同，還可能面對供應(yīng)商的變更和索賠，進(jìn)而影響項(xiàng)目進(jìn)度。同時(shí)，商務(wù)技術(shù)要求編制不完善，采購人自認(rèn)為“該有的”“該達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)”，即使供應(yīng)商能達(dá)到要求可能也不會執(zhí)行，因?yàn)檎袠?biāo)文件及合同中未作要求，且供應(yīng)商投標(biāo)時(shí)也沒有考慮相關(guān)成本，所以最終交付成果大幅偏離采購人的預(yù)期。此外，采購人若在策劃階段無法分析出影響運(yùn)營成本的技術(shù)因素及影響收益實(shí)現(xiàn)的技術(shù)因素，將導(dǎo)致評審過程中，無法根據(jù)評審辦法篩選出符合其要求的供應(yīng)商。

　　（作者單位：北京創(chuàng)合智慧管理咨詢有限公司）

　　責(zé)編：辛美玉

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