文/蔡錕

　　案件來(lái)源

　　一審：哈爾濱鐵路運(yùn)輸法院（2023）黑7101行初847號(hào)

　　二審：哈爾濱鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院（2023）黑71行終1320號(hào)

　　裁判要旨

　　“拒不簽訂采購(gòu)合同”應(yīng)理解為客觀上具備簽訂條件但主觀上拒絕簽訂。政府采購(gòu)的相關(guān)法律關(guān)于“無(wú)正當(dāng)理由拒不簽訂采購(gòu)合同”中的“正當(dāng)理由”并無(wú)明確定義，行政機(jī)關(guān)需要結(jié)合具體事實(shí)及相關(guān)證據(jù)進(jìn)行綜合判斷。供應(yīng)商在因采購(gòu)人不愿與其簽訂采購(gòu)合同的客觀情形下作出的棄標(biāo)行為，不屬于“無(wú)正當(dāng)理由拒不與采購(gòu)人簽訂政府采購(gòu)合同”的情形。

　　案件經(jīng)過(guò)

　　涉案項(xiàng)目為某工程采購(gòu)項(xiàng)目，采購(gòu)人為某市某管護(hù)中心。

　　2021年4月2日，某市政府采購(gòu)中心公布成交通知書，確認(rèn)某A公司為涉案項(xiàng)目成交供應(yīng)商，并要求某A公司自接到通知書后30天內(nèi)按照采購(gòu)需求內(nèi)容簽訂書面合同。

　　2021年4月12日及4月27日，采購(gòu)人兩次向某市政府采購(gòu)中心發(fā)出異議函，建議取消某A公司的中標(biāo)資格。

　　2021年4月30日，某A公司向某市政府采購(gòu)中心提交棄標(biāo)函，函件中寫明棄標(biāo)原因?yàn)?ldquo;采購(gòu)人表示不希望我公司施工，不愿簽訂施工合同。鑒于此，因進(jìn)入施工繁忙期，公司尚有幾個(gè)項(xiàng)目仍在施工期，人員及設(shè)備無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn)，我公司經(jīng)過(guò)董事會(huì)慎重研究決定：放棄某工程的中標(biāo)”。經(jīng)某市政府采購(gòu)中心審核后，未將該棄標(biāo)函提交某市財(cái)政局進(jìn)行行政處罰。

　　2023年，某市財(cái)政局在開展政府采購(gòu)領(lǐng)域突出問(wèn)題專項(xiàng)整治工作中，收到某A公司無(wú)故棄標(biāo)的線索反饋，由此對(duì)某A公司進(jìn)行立案調(diào)查。

　　2023年5月9日，某市財(cái)政局經(jīng)詢問(wèn)、聽(tīng)證等調(diào)查程序后，以某A公司在中標(biāo)后無(wú)正當(dāng)理由拒絕簽訂政府采購(gòu)合同為由，認(rèn)定某A公司存在違反《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》）第七十二條第一款第二項(xiàng)的行為，作出《某市財(cái)政局行政處罰決定書》（以下簡(jiǎn)稱被訴《行政處罰決定書》）并送達(dá)。

　　某A公司不服被訴《行政處罰決定書》，向一審法院提起行政訴訟，請(qǐng)求：1.依法撤銷被訴《行政處罰決定書》；2.依法判令某市財(cái)政局承擔(dān)本案的訴訟費(fèi)用。

　　法院觀點(diǎn)

　　一審法院哈爾濱鐵路運(yùn)輸法院認(rèn)為：

　　本案爭(zhēng)議的焦點(diǎn)在于某A公司棄標(biāo)行為是否屬于無(wú)故棄標(biāo)的問(wèn)題。

　　《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第七十二條第一款第二項(xiàng)規(guī)定，供應(yīng)商中標(biāo)或者成交后無(wú)正當(dāng)理由拒不與采購(gòu)人簽訂政府采購(gòu)合同的，依照《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）第七十七條第一款的規(guī)定追究法律責(zé)任?！墩少?gòu)法》第七十七條規(guī)定了對(duì)供應(yīng)商存在違法違規(guī)行為時(shí)的處罰措施，即存在該條情形之一的，對(duì)供應(yīng)商處以采購(gòu)金額千分之五以上千分之十以下的罰款，列入不良行為記錄名單，在一至三年內(nèi)禁止參加政府采購(gòu)活動(dòng)等。

　　在被訴《行政處罰決定書》中，某市財(cái)政局認(rèn)定某A公司的棄標(biāo)行為屬于“拒不與采購(gòu)人簽訂政府采購(gòu)合同”的情形，且其在棄標(biāo)函中列明的原因并不屬于“正當(dāng)理由”的范疇，故對(duì)某A公司作出行政處罰。但“拒不簽訂”應(yīng)理解為客觀上具備簽訂條件但主觀上拒絕簽訂。政府采購(gòu)的相關(guān)法律關(guān)于“正當(dāng)理由”并無(wú)明確定義，行政機(jī)關(guān)需要結(jié)合具體事實(shí)及相關(guān)證據(jù)進(jìn)行綜合判斷。該案中，從采購(gòu)人發(fā)出的異議函可以看出，某A公司曾多次就合同簽訂事宜與采購(gòu)人協(xié)商，但采購(gòu)人明確表示某A公司存在重大違法記錄，無(wú)法違規(guī)與其簽訂合同，并建議取消某A公司的中標(biāo)資格。成交通知書發(fā)布時(shí)間為2021年4月2日，在30天的簽約期限內(nèi)，采購(gòu)人直至2021年4月27日仍在對(duì)某A公司的中標(biāo)資格提出異議。在此種情況下，某A公司并非不愿簽訂合同，而系不具備簽訂合同的客觀條件，故某A公司的棄標(biāo)行為不屬于“無(wú)正當(dāng)理由拒不與采購(gòu)人簽訂政府采購(gòu)合同”的情形。

　　綜上，一審法院認(rèn)為，某市財(cái)政局在其作出的被訴《行政處罰決定書》中認(rèn)為某A公司違反《政府采購(gòu)法》第七十二條，主要證據(jù)不足，應(yīng)予糾正，故判決撤銷了被訴《行政處罰決定書》。

　　某市財(cái)政局不服，向哈爾濱鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院提出上訴。

　　二審法院哈爾濱鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院認(rèn)可一審法院的查明事實(shí)和結(jié)論意見(jiàn)，同樣認(rèn)為某公司并非主觀上不愿與采購(gòu)人簽訂采購(gòu)合同，而系因采購(gòu)人不愿與其簽訂采購(gòu)合同的客觀情形而作出的棄標(biāo)行為，故該棄標(biāo)行為不屬于“無(wú)正當(dāng)理由拒不與采購(gòu)人簽訂政府采購(gòu)合同”的情形，一審法院判決撤銷某市財(cái)政局作出的被訴《行政處罰決定書》并無(wú)不當(dāng)。

　　綜上，二審法院判決駁回了某市財(cái)政局的上訴，維持一審判決。

　　要點(diǎn)分析

　　在招標(biāo)采購(gòu)領(lǐng)域，中標(biāo)人/中標(biāo)供應(yīng)商在中標(biāo)成交后，并非均能與招標(biāo)人/采購(gòu)人簽訂書面采購(gòu)合同，其緣由往往情況復(fù)雜。因此，在因招標(biāo)人/采購(gòu)人導(dǎo)致中標(biāo)人/中標(biāo)供應(yīng)商放棄中標(biāo)成交的情況下，能否再對(duì)中標(biāo)人/中標(biāo)供應(yīng)商以拒不簽訂招標(biāo)采購(gòu)合同為由進(jìn)行處罰，值得審慎處理，而前述典型案例則給出了司法機(jī)關(guān)的觀點(diǎn)。

　　中標(biāo)人/中標(biāo)供應(yīng)商在中標(biāo)成交后無(wú)正當(dāng)理由情況下不得拒絕簽訂招標(biāo)采購(gòu)合同

　　無(wú)論是在招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域，還是在政府采購(gòu)領(lǐng)域，都要求中標(biāo)人/中標(biāo)供應(yīng)商在中標(biāo)成交后應(yīng)當(dāng)與招標(biāo)人/采購(gòu)人簽訂招標(biāo)采購(gòu)合同，并對(duì)無(wú)正當(dāng)理由拒絕簽訂的中標(biāo)人/中標(biāo)供應(yīng)商設(shè)立了處罰措施。

　　在招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域，《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》（以下簡(jiǎn)稱《招標(biāo)投標(biāo)法》）第四十六條第一款規(guī)定，招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書面合同?！吨腥A人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》）第七十四條規(guī)定了相應(yīng)罰則，中標(biāo)人無(wú)正當(dāng)理由不與招標(biāo)人訂立合同的取消其中標(biāo)資格，投標(biāo)保證金不予退還，對(duì)依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的中標(biāo)人，由有關(guān)行政監(jiān)督部門責(zé)令改正，可以處中標(biāo)項(xiàng)目金額10‰以下的罰款。

　　在政府采購(gòu)領(lǐng)域，《政府采購(gòu)法》第四十六條規(guī)定，采購(gòu)人與中標(biāo)、成交供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)在中標(biāo)、成交通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照采購(gòu)文件確定的事項(xiàng)簽訂政府采購(gòu)合同。而《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第七十二條第一款第二項(xiàng)則規(guī)定了相應(yīng)罰則，供應(yīng)商中標(biāo)或者成交后無(wú)正當(dāng)理由拒不與采購(gòu)人簽訂政府采購(gòu)合同的，依照《政府采購(gòu)法》第七十七條第一款的規(guī)定追究法律責(zé)任。

　　中標(biāo)人/中標(biāo)供應(yīng)商豁免處罰的“正當(dāng)理由”包括的具體情形

　　前述招標(biāo)投標(biāo)和政府采購(gòu)的法律法規(guī)中，對(duì)中標(biāo)人/中標(biāo)供應(yīng)商在中標(biāo)成交后拒絕簽訂招標(biāo)采購(gòu)合同，也設(shè)立了豁免事由，即具有“正當(dāng)理由”。關(guān)于這里的“正當(dāng)理由”具體包括哪些情形，相關(guān)法律法規(guī)乃至規(guī)章確實(shí)并未作出具體規(guī)定，而主要源自監(jiān)管與司法實(shí)踐。

　　1.“正當(dāng)理由”主要針對(duì)的發(fā)生不可抗力的情形

　　財(cái)政部國(guó)庫(kù)司、財(cái)政部政府采購(gòu)管理辦公室、財(cái)政部條法司、國(guó)務(wù)院法制辦公室財(cái)金司等聯(lián)合編著的《〈中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例〉釋義》已明確指出，《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第七十二條第一款第二項(xiàng)中的“正當(dāng)理由”，是指因不可抗力不能簽訂并履行合同。

　　不可抗力的概念與內(nèi)涵，在《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）第一百八十條第二款有明確規(guī)定，即不可抗力是不能預(yù)見(jiàn)、不能避免且不能克服的客觀情況。根據(jù)司法實(shí)踐，不可抗力一般包括自然災(zāi)害、政府行為、社會(huì)異常事件3類。其中，自然災(zāi)害典型為地震、臺(tái)風(fēng)、洪水等，政府行為典型為法律法規(guī)政策的重大變更、行政征收與征用、重大行政管制措施等，社會(huì)異常事件典型包括罷工、戰(zhàn)爭(zhēng)、公共安全或衛(wèi)生事件等。

　　在判斷不可抗力時(shí)，《民法典》規(guī)定的“不可預(yù)見(jiàn)”、“不能避免”及“不能克服”這三大要件應(yīng)同時(shí)具備。所謂不能預(yù)見(jiàn)，應(yīng)指根據(jù)現(xiàn)有的技術(shù)水平，一般對(duì)某事件的發(fā)生沒(méi)有預(yù)知的能力。所謂不可避免并不能克服，應(yīng)指當(dāng)事人已經(jīng)盡到最大努力和采取一切可以采取的措施，仍不能避免某種事件的發(fā)生或克服事件所造成的損害結(jié)果。因此，對(duì)于一些商業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，如因貿(mào)易爭(zhēng)端導(dǎo)致的貨物短缺或價(jià)格上漲，因其要么具有一定的可預(yù)見(jiàn)性，要么當(dāng)事人可以通過(guò)采取其他措施予以克服，一般不會(huì)被認(rèn)定構(gòu)成不可抗力。例如，在哈爾濱鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院審理的（2024）黑71行終58號(hào)案中，同樣是中標(biāo)供應(yīng)商遞交棄標(biāo)函，也同樣是財(cái)政部門以“無(wú)正當(dāng)理由拒絕簽訂政府采購(gòu)合同”為由作出行政處罰，亦同樣是中標(biāo)供應(yīng)商不服提起訴訟，但因其棄標(biāo)理由是“因中美貿(mào)易摩擦，導(dǎo)致其涉及項(xiàng)目?jī)?nèi)的高端芯片（計(jì)算機(jī)顯卡）價(jià)格飛漲、市場(chǎng)嚴(yán)重缺貨，廠商無(wú)法保證本項(xiàng)目如期交貨，且溝通后，采購(gòu)人不能接受替代方案”，故法院并未支持中標(biāo)供應(yīng)商所主張的系因不可抗力而無(wú)法簽訂合同的主張，并認(rèn)可了財(cái)政部門的處罰結(jié)果。

　　2.“正當(dāng)理由”并不排除中標(biāo)人/中標(biāo)供應(yīng)商主觀上愿意簽訂招標(biāo)采購(gòu)合同但因合同相對(duì)方原因?qū)е驴陀^上無(wú)法簽訂的情形

　　合同相對(duì)方即招標(biāo)人/采購(gòu)人。在招標(biāo)采購(gòu)實(shí)踐中，確實(shí)存在中標(biāo)后，招標(biāo)人/采購(gòu)人基于各種原因，不愿承認(rèn)中標(biāo)人/中標(biāo)供應(yīng)商的中標(biāo)資格，采取各種方式拖延乃至拒絕與中標(biāo)人/中標(biāo)供應(yīng)商簽訂招標(biāo)采購(gòu)合同的情形。正如前述典型案例中所展現(xiàn)的，采購(gòu)人在某A公司于2021年4月2日中標(biāo)后，在4月27日這一應(yīng)當(dāng)簽訂采購(gòu)合同的30日期限內(nèi)的最后幾日，仍然在向某市政府采購(gòu)中心發(fā)出異議函，建議取消某A公司的中標(biāo)資格。可見(jiàn)，采購(gòu)人已通過(guò)自身行為表現(xiàn)出了明顯且強(qiáng)烈的不認(rèn)可某A公司中標(biāo)資格的態(tài)度。故在采購(gòu)人作為采購(gòu)合同一方當(dāng)事人拖延乃至拒絕簽訂采購(gòu)合同的情況下，即便中標(biāo)供應(yīng)商具有再?gòu)?qiáng)的簽訂采購(gòu)合同的主觀意愿，在客觀上也是無(wú)法實(shí)施簽訂采購(gòu)合同行為的。而中標(biāo)供應(yīng)商基于這一情況所作出的棄標(biāo)表示，理應(yīng)視為中標(biāo)供應(yīng)商拒絕簽訂招標(biāo)采購(gòu)合同的“正當(dāng)理由”，不應(yīng)對(duì)中標(biāo)供應(yīng)商苛以行政處罰。這一認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)也符合《中華人民共和國(guó)行政處罰法》中的“有過(guò)才有罰、過(guò)罰應(yīng)相當(dāng)”的基本原則。采購(gòu)人拖延乃至拒絕簽訂采購(gòu)合同的事實(shí)，足以證明中標(biāo)供應(yīng)商并不具有拒絕簽訂采購(gòu)合同的主觀過(guò)錯(cuò)，基于此，對(duì)中標(biāo)供應(yīng)商的行為不予處罰也是完全合法合理的。

　　招標(biāo)采購(gòu)當(dāng)事人拒絕簽訂招標(biāo)采購(gòu)合同行為的效力分析與判斷

　　在《招標(biāo)投標(biāo)法》及《政府采購(gòu)法》中，對(duì)于招標(biāo)采購(gòu)合同的簽訂，要求不僅適用于中標(biāo)人/中標(biāo)供應(yīng)商，招標(biāo)人/采購(gòu)人同樣須在法定期限內(nèi)簽訂招標(biāo)采購(gòu)合同，且兩部法律均明確規(guī)定了罰則（《政府采購(gòu)法》第七十一條第五項(xiàng)及《招標(biāo)投標(biāo)法》第七十三條第四項(xiàng)）。從這一問(wèn)題延伸出的，則是招標(biāo)采購(gòu)當(dāng)事人拒絕簽訂招標(biāo)采購(gòu)合同行為的效力分析，包括拒不簽訂書面合同是否意味著合同并未成立，是否導(dǎo)致項(xiàng)目不能推進(jìn)和實(shí)施，拒不簽訂合同的情況下是追究責(zé)任主體的締約過(guò)失責(zé)任還是違約責(zé)任。而這些問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上指向的就是招標(biāo)采購(gòu)合同的成立形式和生效時(shí)點(diǎn)。

　　最高人民法院已經(jīng)就上述問(wèn)題給出了判斷?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民法典〉合同編通則若干問(wèn)題的解釋》（法釋〔2023〕13號(hào)）第四條第一款規(guī)定，采取招標(biāo)方式訂立合同，當(dāng)事人請(qǐng)求確認(rèn)合同自中標(biāo)通知書到達(dá)中標(biāo)人時(shí)成立的，人民法院應(yīng)予支持；合同成立后，當(dāng)事人拒絕簽訂書面合同的，人民法院應(yīng)當(dāng)依據(jù)招標(biāo)文件、投標(biāo)文件和中標(biāo)通知書等確定合同內(nèi)容。根據(jù)這一規(guī)定可見(jiàn)，一個(gè)招投標(biāo)項(xiàng)目在中標(biāo)人簽收中標(biāo)通知書后，即便尚未簽訂書面中標(biāo)合同，基于招投標(biāo)文件與中標(biāo)通知書的內(nèi)容，事實(shí)上也已經(jīng)完成了中標(biāo)合同的訂立。也就是說(shuō)，招標(biāo)采購(gòu)當(dāng)事人之間簽訂書面的招標(biāo)采購(gòu)合同，其實(shí)只是履行法律規(guī)定的一項(xiàng)附隨義務(wù)，并不影響招標(biāo)采購(gòu)合同事實(shí)上已經(jīng)成立并生效的事實(shí)。

　　綜上，無(wú)論是中標(biāo)人/中標(biāo)供應(yīng)商還是招標(biāo)人/采購(gòu)人拒絕簽訂招標(biāo)采購(gòu)合同，都不意味著合同未成立，也不意味著項(xiàng)目的推進(jìn)和實(shí)施雙方未達(dá)成合意。招標(biāo)人/采購(gòu)人否定中標(biāo)人/中標(biāo)供應(yīng)商的中標(biāo)資格，拖延或拒絕簽訂書面招標(biāo)采購(gòu)合同的行為，實(shí)質(zhì)上等同于《民法典》第五百六十三條第一款第二項(xiàng)的“在履行期限屆滿前，當(dāng)事人一方明確表示或者以自己的行為表明不履行主要債務(wù)”的情形。此時(shí)，中標(biāo)人/中標(biāo)供應(yīng)商的棄標(biāo)函應(yīng)等同于其解除事實(shí)上的招標(biāo)采購(gòu)合同的決定和聲明。招標(biāo)人/采購(gòu)人在此情況下，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的是違約責(zé)任，而非過(guò)失締約責(zé)任，應(yīng)當(dāng)依法賠償中標(biāo)人/中標(biāo)供應(yīng)商因其違約行為而遭受的全部損失。

　　在政府采購(gòu)領(lǐng)域，還有一些特殊之處，即招標(biāo)僅是政府采購(gòu)的一種方式，除招標(biāo)外，政府采購(gòu)還有競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、詢價(jià)等其他采購(gòu)方式。而通過(guò)這些采購(gòu)方式形成的合同關(guān)系，在文義上確實(shí)未被前文所述的司法解釋涵蓋。不過(guò)筆者認(rèn)為，除招標(biāo)外的其他競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)方式，只是實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)的方式不同，但最終確定成交供應(yīng)商的結(jié)果并無(wú)差別，因此，其按照前述司法解釋的原則適用并無(wú)不妥。當(dāng)然，這仍有待司法機(jī)關(guān)通過(guò)司法解釋和判例的方式確認(rèn)。

　　（作者系北京市道可特律師事務(wù)所高級(jí)合伙人、律師）

　　責(zé)編：辛美玉

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