文/喻利仙

　　【摘要】在招投標(biāo)工作實(shí)踐中，單一來(lái)源采購(gòu)一般表現(xiàn)為缺乏有效競(jìng)爭(zhēng)，無(wú)競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)程序，大多通過(guò)單一來(lái)源采購(gòu)專(zhuān)家論證、單位內(nèi)部會(huì)商、單一來(lái)源公示等程序來(lái)確保采購(gòu)的合理性，防止權(quán)力尋租和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。文章針對(duì)單一來(lái)源采購(gòu)在專(zhuān)家論證和公示環(huán)節(jié)中存在的問(wèn)題進(jìn)行深入分析，并根據(jù)實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)提出可行性對(duì)策，以期為相關(guān)從業(yè)者提供借鑒與參考。

　　【關(guān)鍵詞】單一來(lái)源采購(gòu)；專(zhuān)家論證；內(nèi)部會(huì)商；合理性

　　為確保政府采購(gòu)行為的規(guī)范運(yùn)行，提高資金使用效率，在采購(gòu)過(guò)程中，采購(gòu)人應(yīng)根據(jù)采購(gòu)項(xiàng)目的特點(diǎn)和需求，選擇合適的采購(gòu)方式，確保采購(gòu)活動(dòng)的公開(kāi)、公平、公正。不同國(guó)家有著不同的采購(gòu)方式，而單一來(lái)源采購(gòu)方式是當(dāng)前國(guó)內(nèi)及國(guó)際普遍采用的采購(gòu)方式之一，也是較為特殊的一種。

　　單一來(lái)源采購(gòu)的定義與特征

　　單一來(lái)源采購(gòu)，又稱(chēng)直接采購(gòu)或獨(dú)家采購(gòu)，是指采購(gòu)人在特定的采購(gòu)環(huán)境下，因貨物、工程或服務(wù)的特殊性、緊急性、唯一性等原因，只能向唯一的供應(yīng)商、承包商或服務(wù)提供者征求建議或報(bào)價(jià)，以采購(gòu)貨物、工程或服務(wù)的行為。

　　單一來(lái)源采購(gòu)具有以下幾個(gè)方面的特征。第一，單一來(lái)源采購(gòu)的普遍性。其普遍性在于多個(gè)國(guó)家、地區(qū)和國(guó)際組織的政府采購(gòu)法律中均有類(lèi)似規(guī)定，如《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《政府采購(gòu)法》）第三十一條明確規(guī)定的3種情形可以采用單一來(lái)源采購(gòu)；美國(guó)的政府采購(gòu)制度中規(guī)定，特殊情況下只能從唯一供應(yīng)商處獲得產(chǎn)品或服務(wù)時(shí)，可采用類(lèi)似單一來(lái)源采購(gòu)的方式；歐盟的政府采購(gòu)制度中，如不帶競(jìng)爭(zhēng)邀請(qǐng)的談判程序?qū)嶋H上與單一來(lái)源采購(gòu)相似；世界貿(mào)易組織《政府采購(gòu)協(xié)定》第7條規(guī)定了限制性招標(biāo)，其要義基本類(lèi)似于單一來(lái)源采購(gòu)。

　　第二，單一來(lái)源采購(gòu)的特殊性。其特殊性則主要表現(xiàn)在與其他采購(gòu)方式相比其缺乏競(jìng)爭(zhēng)的方面。單一來(lái)源采購(gòu)過(guò)程中只有一個(gè)供應(yīng)商參與，無(wú)須通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)程序，所以單一來(lái)源采購(gòu)的主要特點(diǎn)是沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)性。正因如此，在實(shí)踐中存在許多濫用單一來(lái)源采購(gòu)的違規(guī)事項(xiàng)發(fā)生，導(dǎo)致權(quán)力尋租和腐敗行為的發(fā)生。為提高財(cái)政資金的使用效率、確保政府采購(gòu)行為的規(guī)范運(yùn)行，必須建立有效的制度來(lái)規(guī)避采購(gòu)過(guò)程中的腐敗和權(quán)力尋租行為。

　　為了規(guī)范單一來(lái)源采購(gòu)行為，《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例和《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》對(duì)單一來(lái)源采購(gòu)的適用條件和程序做了明確規(guī)定，要求采購(gòu)人和供應(yīng)商在遵循公開(kāi)透明、公平競(jìng)爭(zhēng)、公正和誠(chéng)實(shí)信用原則的基礎(chǔ)上，進(jìn)行協(xié)商和談判，合理確定采購(gòu)價(jià)格，保證采購(gòu)質(zhì)量。其中一個(gè)非常重要的環(huán)節(jié)就是在采購(gòu)人提供專(zhuān)家論證、內(nèi)部會(huì)商意見(jiàn)以及預(yù)算成本測(cè)算說(shuō)明等文件的基礎(chǔ)上進(jìn)行單一來(lái)源公示，公示無(wú)異議后方可進(jìn)行單一來(lái)源談判。然而，在實(shí)踐中，按照規(guī)定程序?qū)嵤﹩我粊?lái)源采購(gòu)，并非一定能確保采購(gòu)的合理性并排除腐敗風(fēng)險(xiǎn)。

　　單一來(lái)源采購(gòu)實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題

　　某單位在單一來(lái)源采購(gòu)實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)一個(gè)值得探討的現(xiàn)象：政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的項(xiàng)目，該單位完全按照國(guó)家規(guī)定程序?qū)嵤?；政府采?gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以下的項(xiàng)目，由于屬于非政府采購(gòu)項(xiàng)目，可按照相關(guān)預(yù)算支出管理規(guī)定和本單位內(nèi)部控制制度組織實(shí)施，具體在實(shí)施程序上有所不同。針對(duì)政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的全部項(xiàng)目和部分標(biāo)準(zhǔn)以下項(xiàng)目，完全按照《政府采購(gòu)法》的實(shí)施程序，在項(xiàng)目組提交單一來(lái)源專(zhuān)家論證的基礎(chǔ)上進(jìn)行單一來(lái)源公示，公示無(wú)異議后進(jìn)行單一來(lái)源談判，這時(shí)所有的單一來(lái)源公示均未收到任何異議。針對(duì)部分政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以下項(xiàng)目，采取另外一種實(shí)施程序，即項(xiàng)目組提交單一來(lái)源論證，采購(gòu)部門(mén)仍然按照公開(kāi)招標(biāo)形式掛網(wǎng)招標(biāo)公告。與公開(kāi)招標(biāo)所不同的是，公告期滿如果只有一家供應(yīng)商，不再延期，直接現(xiàn)場(chǎng)轉(zhuǎn)為單一來(lái)源談判，這時(shí)會(huì)有近三成的項(xiàng)目有兩家以上品牌供應(yīng)商報(bào)名參加投標(biāo)。

　　以上現(xiàn)象一方面反映出單一來(lái)源專(zhuān)家論證具有一定局限性，或是專(zhuān)家本身知識(shí)的局限性，尤其可能是專(zhuān)家對(duì)市場(chǎng)方面不夠了解全面，或是專(zhuān)家與項(xiàng)目組人員屬于行業(yè)內(nèi)熟人，論證受到外部環(huán)境影響，出具了不實(shí)論證結(jié)論；另一方面也反映出特定環(huán)境下供應(yīng)商不太愿意對(duì)單一來(lái)源采購(gòu)提出異議。核心問(wèn)題其實(shí)就是專(zhuān)家論證的有效性，以及單一來(lái)源公示作為專(zhuān)家論證的補(bǔ)充在特定環(huán)境下是否足夠。此外，如果從招標(biāo)采購(gòu)全生命周期考慮，還可能存在項(xiàng)目組人為提高項(xiàng)目采購(gòu)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)從而滿足單一來(lái)源采購(gòu)要求的可能性。

　　單一來(lái)源采購(gòu)中的專(zhuān)家論證要求

　　第一，技術(shù)指標(biāo)的合理性和必要性。技術(shù)指標(biāo)應(yīng)與需求匹配。專(zhuān)家需要詳細(xì)審查采購(gòu)人提出的技術(shù)規(guī)格和要求，確保它們符合項(xiàng)目的實(shí)際需求，兼顧后續(xù)發(fā)展需要。例如，由于涉及專(zhuān)利或?qū)Ｓ屑夹g(shù)，只能從唯一供應(yīng)商處采用單一來(lái)源方式采購(gòu)的，必須是項(xiàng)目研究的需求在功能上客觀要求使用特定的專(zhuān)利、專(zhuān)有技術(shù)或服務(wù)，這一需求應(yīng)來(lái)自項(xiàng)目本身的真實(shí)需要，而非采購(gòu)人的個(gè)人偏好或主觀意愿。首先，不能為了一味追求儀器設(shè)備的先進(jìn)性而人為提高技術(shù)指標(biāo)。其次，僅僅由于技術(shù)復(fù)雜或難度高不足以作為選擇單一來(lái)源采購(gòu)的充分理由，除非這種復(fù)雜性直接關(guān)聯(lián)到必須使用特定的專(zhuān)利或技術(shù)。最后，技術(shù)路徑、技術(shù)方案和技術(shù)指標(biāo)應(yīng)該是唯一的。項(xiàng)目功能實(shí)現(xiàn)必須依賴(lài)這些特定的技術(shù)或服務(wù)，且市場(chǎng)上不存在其他能同樣滿足項(xiàng)目功能需求、達(dá)到相同技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的替代方案，如果存在多種可替代的技術(shù)路徑，且這些替代方案在功能、質(zhì)量及效率上均不遜色于原定方案，那么單一來(lái)源采購(gòu)就不應(yīng)成為首選方案。

　　第二，單一來(lái)源采購(gòu)的合法性和合理性。專(zhuān)家應(yīng)參與市場(chǎng)調(diào)研，了解行業(yè)內(nèi)的供應(yīng)商情況，確認(rèn)是否真的沒(méi)有其他可行的替代供應(yīng)商。對(duì)于只能從唯一供應(yīng)商處采購(gòu)的情形，專(zhuān)家應(yīng)深入論證該供應(yīng)商提供的產(chǎn)品或服務(wù)是否具有不可替代性，包括專(zhuān)利、專(zhuān)有技術(shù)等方面。

　　筆者查詢了中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)上的中央單位單一來(lái)源政府采購(gòu)審核前公示，單一來(lái)源論證專(zhuān)家基本是具有相關(guān)技術(shù)知識(shí)背景的專(zhuān)家教授，鮮有具備相關(guān)行業(yè)市場(chǎng)背景的經(jīng)濟(jì)專(zhuān)家。由于具備相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)知識(shí)背景，專(zhuān)家對(duì)技術(shù)指標(biāo)的合理性和必要性論證具備準(zhǔn)確性和可靠性；但因?yàn)槭袌?chǎng)調(diào)查的或然性導(dǎo)致可能不夠完全和充分，專(zhuān)家對(duì)單一來(lái)源采購(gòu)的合理性合法性論證可能有所欠缺，加上專(zhuān)家論證可能受到外部環(huán)境影響，所以專(zhuān)家論證結(jié)論亟須市場(chǎng)檢驗(yàn)。如果考慮供應(yīng)商一般不愿對(duì)單一來(lái)源公示提出異議，那么單一來(lái)源公示這樣的市場(chǎng)檢驗(yàn)是不夠的。

　　單一來(lái)源采購(gòu)制度比較與合法性檢驗(yàn)

　　部分國(guó)外政府與國(guó)際組織在采購(gòu)中，存在類(lèi)似“單一來(lái)源采購(gòu)”的情況，但大多并未將其明確列為一種單獨(dú)的采購(gòu)方式，它們高度推崇將招標(biāo)作為主要的采購(gòu)方式，同時(shí)將這種包括單一來(lái)源采購(gòu)在內(nèi)的非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)視為通用招標(biāo)機(jī)制的一個(gè)特殊分支，將其視為競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)的特殊情況。例如，TPP（Trans-Pacific Partnership Agreement，跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定）的采購(gòu)規(guī)定明確，將《政府采購(gòu)法》里單一來(lái)源采購(gòu)的多種特定情境，如藝術(shù)品等因獨(dú)特性或技術(shù)一致性要求導(dǎo)致只能從唯一供應(yīng)商處采購(gòu)，以及因不可預(yù)見(jiàn)的緊急情況而無(wú)法通過(guò)公開(kāi)或選擇性招標(biāo)完成的采購(gòu)，均納入招標(biāo)的框架之內(nèi)。值得注意的是，TPP中關(guān)于招標(biāo)方式的具體規(guī)定，包括公開(kāi)招標(biāo)、選擇性招標(biāo)以及限制性招標(biāo)和談判，均未設(shè)定競(jìng)爭(zhēng)者的最低數(shù)量門(mén)檻。這種直接依賴(lài)于招標(biāo)流程來(lái)通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制篩選供應(yīng)商的做法，旨在有效防范采購(gòu)過(guò)程中可能出現(xiàn)的采購(gòu)實(shí)體與特定供應(yīng)商之間的不正當(dāng)勾結(jié)、腐敗或舞弊行為，從而確保政府采購(gòu)活動(dòng)的公平性與公正性。

　　《機(jī)電產(chǎn)品國(guó)際招標(biāo)投標(biāo)實(shí)施辦法（試行）》第二十七條與第四十六條明確了機(jī)電產(chǎn)品在國(guó)際招標(biāo)投標(biāo)過(guò)程中的特定處理程序。具體來(lái)說(shuō)，當(dāng)機(jī)電產(chǎn)品的國(guó)際招標(biāo)在首次招標(biāo)后未能吸引到足夠數(shù)量的投標(biāo)人（即少于3家），且重新招標(biāo)后依然面臨投標(biāo)人數(shù)量不足3家的情況時(shí)，該招標(biāo)流程可以允許在僅有兩家或1家投標(biāo)人的情況下繼續(xù)進(jìn)行開(kāi)標(biāo)和評(píng)標(biāo)程序。這一規(guī)定為在特定條件下確保招標(biāo)項(xiàng)目的順利進(jìn)行提供了靈活性和可操作性。國(guó)際招標(biāo)唯一供應(yīng)商響應(yīng)類(lèi)似單一來(lái)源采購(gòu)，其程序與國(guó)際組織及國(guó)外政府與國(guó)際組織的限制性或選擇性招標(biāo)類(lèi)似，都是基于招標(biāo)的流程。

　　除上述外，2022版《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》第四十四條也有類(lèi)似描述：采用競(jìng)爭(zhēng)性方式采購(gòu)的，競(jìng)標(biāo)供應(yīng)商和合格標(biāo)均不得少于3家。但是，實(shí)行公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)后，競(jìng)標(biāo)供應(yīng)商或者合格標(biāo)只有兩家或者1家，采購(gòu)文件沒(méi)有不合理?xiàng)l款，且采購(gòu)程序符合規(guī)定的，可以繼續(xù)開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)?？梢杂^察到一種趨勢(shì)：在實(shí)施公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)采購(gòu)流程后，若參與競(jìng)標(biāo)的供應(yīng)商數(shù)量縮減至兩家或僅有1家，且經(jīng)過(guò)審查確認(rèn)采購(gòu)文件中不存在任何不合理?xiàng)l款，同時(shí)整個(gè)采購(gòu)過(guò)程嚴(yán)格遵循了既定的程序與規(guī)定，那么該采購(gòu)活動(dòng)可被視為有效并繼續(xù)推進(jìn)。這意味著，即便競(jìng)爭(zhēng)程度不如預(yù)期，只要確保公平、公正、公開(kāi)的原則得到貫徹，采購(gòu)流程依然可以順利進(jìn)行。

　　由此延伸思考，在采購(gòu)過(guò)程中，只要設(shè)定的技術(shù)指標(biāo)既合理又必要，那么即便僅有1個(gè)供應(yīng)商響應(yīng)投標(biāo)，該投標(biāo)依然可以被視為具有競(jìng)爭(zhēng)性的?！墩少?gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第二十六條規(guī)定，“開(kāi)標(biāo)前，招標(biāo)采購(gòu)單位和有關(guān)工作人員不得向他人透露已獲取招標(biāo)文件的潛在投標(biāo)人的名稱(chēng)、數(shù)量以及可能影響公平競(jìng)爭(zhēng)的有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)的其他情況”。由于投標(biāo)報(bào)價(jià)實(shí)際發(fā)生在開(kāi)評(píng)標(biāo)之前，所以投標(biāo)人的競(jìng)爭(zhēng)主要發(fā)生在投標(biāo)截止時(shí)間之前，由于不可能知道競(jìng)爭(zhēng)者數(shù)量與競(jìng)爭(zhēng)力，任何一家供應(yīng)商在參與投標(biāo)決定投標(biāo)報(bào)價(jià)時(shí)，肯定都是基于對(duì)市場(chǎng)環(huán)境的了解及自身實(shí)力的評(píng)估，而非基于對(duì)其他投標(biāo)者實(shí)力和數(shù)量的了解，這一過(guò)程是他們根據(jù)自身競(jìng)爭(zhēng)力與市場(chǎng)需求之間的博弈。這種競(jìng)爭(zhēng)并非在評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)或與其他特定投標(biāo)人的直接對(duì)抗中展開(kāi)，而是廣泛存在于整個(gè)市場(chǎng)環(huán)境中。因此，在公開(kāi)招標(biāo)的過(guò)程中，如果最終只有1家供應(yīng)商提交了投標(biāo)文件，只要投標(biāo)人數(shù)量沒(méi)有泄露，那么其報(bào)價(jià)也應(yīng)該是市場(chǎng)價(jià)格的合理反映。此時(shí)如果采購(gòu)需求的技術(shù)指標(biāo)是合理與必要的，其實(shí)不再需要進(jìn)行單一來(lái)源采購(gòu)的合法性論證。

　　結(jié)語(yǔ)

　　在單一來(lái)源采購(gòu)中，專(zhuān)家論證應(yīng)聚焦于技術(shù)指標(biāo)的合理性和必要性，確保采購(gòu)項(xiàng)目的技術(shù)要求與實(shí)際需求相匹配。關(guān)于單一來(lái)源采購(gòu)的合法性與合理性，即市場(chǎng)上是否僅有一家供應(yīng)商能滿足需求的問(wèn)題，應(yīng)更多地依賴(lài)于市場(chǎng)，由市場(chǎng)來(lái)判斷而非單純依賴(lài)專(zhuān)家意見(jiàn)，這樣可以有效避免人為因素導(dǎo)致的采購(gòu)決策失誤。為確保專(zhuān)家論證的獨(dú)立性和客觀性，不受任何外部因素的干擾和影響，建議單一來(lái)源論證專(zhuān)家應(yīng)從政府采購(gòu)專(zhuān)家?guī)熘须S機(jī)抽取。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)專(zhuān)家論證過(guò)程的監(jiān)督和管理，以確保論證結(jié)果的準(zhǔn)確性和可靠性。

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　　責(zé)編：辛美玉

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