文/宋國濤

　　政府采購代理機構是政府采購活動的當事人和重要參與者，其執(zhí)業(yè)能力和水平直接關系到政府采購活動的質量和效率。自2014年國務院“放管服”改革要求取消對政府采購代理機構資格認定許可管理以來，該類中介服務機構數(shù)量呈井噴式增長，但在政府采購代理機構規(guī)模擴大的同時，也存在向“小、散、亂”發(fā)展的趨勢和部分代理機構從業(yè)人員專業(yè)能力不足、法律意識淡薄、違規(guī)操作等問題，亟須加強對政府采購代理機構的監(jiān)管。2024年7月，財政部發(fā)布的《政府采購代理機構監(jiān)督檢查辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）既立足政府采購代理機構的發(fā)展現(xiàn)狀，順應新時代的監(jiān)管要求，同時注重與相關法律規(guī)范的銜接和協(xié)調(diào)，積極回應了強化監(jiān)管的新需求，也有利于維護政府采購活動秩序和提升政府采購代理服務的質效與規(guī)范程度。但目前政府采購代理機構的發(fā)展仍存在一些問題，相關違法現(xiàn)象多發(fā)頻發(fā)，筆者現(xiàn)就《征求意見稿》提出個人的思考和建議，以期促進政府采購代理機構監(jiān)督檢查制度的日臻完善。

　　明確文件名稱與調(diào)整范圍

　　《征求意見稿》的全稱為“政府采購代理機構監(jiān)督檢查辦法（征求意見稿）”，即從調(diào)整范圍和對象的角度看，《征求意見稿》應當是調(diào)整監(jiān)管部門對政府采購代理機構實施監(jiān)督檢查活動的系統(tǒng)性規(guī)則。而在類別上，行政監(jiān)督檢查通常包含日常監(jiān)督檢查和定期監(jiān)督檢查兩類?！墩髑笠庖姼濉返拿Q并未明確調(diào)整對象是何種監(jiān)督檢查種類。從具體條文規(guī)定來看，一方面，《征求意見稿》第二條將適用范圍確定為“縣級以上人民政府財政部門開展年度代理機構監(jiān)督檢查工作適用本辦法”，即僅適用于“年度監(jiān)督檢查工作”，這就與文件名稱“政府采購代理機構監(jiān)督檢查辦法”產(chǎn)生外延不一致的問題。另一方面，《征求意見稿》第二條、第十條以及第十二條等規(guī)定都涉及年度檢查與日常檢查關系的處理問題，均需要該文件對此作出明確闡釋和回應。

　　綜上，筆者建議：第一，若將《征求意見稿》的調(diào)整范圍僅僅限定于監(jiān)管部門對政府采購代理機構的年度監(jiān)督檢查活動，則應當在該文件的全稱中予以明確，同時在第二條適用范圍的規(guī)定中進行進一步解釋說明；第二，《征求意見稿》應當對政府采購代理機構年度監(jiān)督檢查與日常監(jiān)督檢查的關系處理作出規(guī)定，尤其是明確二者之間的銜接和配合問題，以形成監(jiān)督檢查的合力，提升事中事后監(jiān)管實效。

　　加強信用監(jiān)管運用

　　學者孔祥穩(wěn)在文章《作為新型監(jiān)管機制的信用監(jiān)管：效能提升與合法性控制》中指出，所謂信用監(jiān)管，是指監(jiān)管機關對市場主體的信用信息進行收集、評價，并在此基礎上采取分類監(jiān)管或給予相應獎勵、懲戒，以促進監(jiān)管目的實現(xiàn)的監(jiān)管方式。作為一種新型監(jiān)管機制，信用監(jiān)管強調(diào)依托信用信息對市場主體的違法風險進行判斷，并以針對性的監(jiān)管來防范、控制風險。其彰顯出的過程監(jiān)管、精準監(jiān)管、分級分類監(jiān)管等理念，與事中事后監(jiān)管的要求高度契合，相對于傳統(tǒng)的監(jiān)管模式，信用監(jiān)督具有提升監(jiān)管精準性、監(jiān)管預防性、監(jiān)管協(xié)同性以及降低行政成本等制度優(yōu)勢。黨的十八大以來，《社會信用體系建設規(guī)劃綱要（2014—2020年）》（國發(fā)

　　〔2014〕21號）、《國務院辦公廳關于運用大數(shù)據(jù)加強對市場主體服務和監(jiān)管的若干意見》（國辦發(fā)

　　〔2015〕51號）、《國務院辦公廳關于加快推進社會信用體系建設 構建以信用為基礎的新型監(jiān)管機制的指導意見》（國辦發(fā)〔2019〕35號）、《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于推進社會信用體系建設高質量發(fā)展促進形成新發(fā)展格局的意見》等黨和國家政策的出臺來推進和強化了包含信用監(jiān)管機制在內(nèi)的社會信用體系建設，《優(yōu)化營商環(huán)境條例》（國務院令第722號，以下簡稱722號令）、《中華人民共和國市場主體登記管理條例》（國務院令第746號）、《湖北省社會信用信息管理條例》、《江西省社會信用條例》等一系列法規(guī)也對信用監(jiān)管作出明確規(guī)定。此外，2021年，國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布的《中華人民共和國社會信用體系建設法（向社會公開征求意見稿）》也將信用監(jiān)管作為其中的重要內(nèi)容。因此，《征求意見稿》在當前的背景下出臺，必須回應國家構建以信用為基礎新型監(jiān)管機制的改革要求，并在相關監(jiān)督檢查制度中充分考慮和運用信用監(jiān)管。

　　就《征求意見稿》現(xiàn)有規(guī)定來看，其對政府采購代理機構的監(jiān)督檢查中對信用監(jiān)管機制的運用仍存在改進的空間。如第二章《監(jiān)督檢查分級分類》的規(guī)定中，第七條至第十二條關于確定監(jiān)督檢查頻次（即每幾年檢查一次）的規(guī)定，多數(shù)未以政府采購代理機構的信用狀況作為確定依據(jù)。尤其是第七條和第八條關于檢查頻次的規(guī)定，僅僅以被檢查對象的經(jīng)營業(yè)績、采購專職人員數(shù)量作為確定檢查頻次的依據(jù)。雖有一定合理性，但既不能解決經(jīng)營規(guī)模大的企業(yè)一旦存在違法行為會產(chǎn)生更大危害的問題，也難以回應以信用狀況為依據(jù)來確定監(jiān)督檢查頻次的發(fā)展要求。再如，第十條關于新登記代理機構檢查頻次和第十一條關于除前述情形之外其他代理機構檢查頻次的規(guī)定，同樣存在未以信用風險狀況為依據(jù)來確定相適應的監(jiān)督檢查頻次問題。如此不區(qū)分信用風險狀況而直接確定統(tǒng)一、一成不變檢查頻次的做法存在“一刀切”的問題，既無法落實信用監(jiān)管的改革精神，也難以達到精準監(jiān)管、高效監(jiān)管和降低監(jiān)管成本的制度目標。

　　綜上，筆者建議，《征求意見稿》至少應在如下兩個方面對信用監(jiān)管作出相應規(guī)定：第一，在第二章關于對不同政府采購代理機構監(jiān)督檢查頻次的規(guī)定，普遍應貫徹以信用評價結果和信用風險狀況為基礎來進行分級分類確定，既要對信用狀況良好的代理機構通過減少檢查頻次來進行信用激勵，又要對存在失信的代理機構通過列入重點檢查對象并提高檢查頻次來實施信用懲戒，以落實精準監(jiān)管的原則要求。第二，在第三章關于監(jiān)督檢查重點內(nèi)容的規(guī)定中，同樣需要貫徹信用監(jiān)管的原則和精神，即在確定對代理機構檢查重點的規(guī)定中要充分考慮其信用狀況尤其是以往存在違法或被投訴舉報的風險內(nèi)容和風險等級，更加體現(xiàn)檢查的針對性和精準性，為提升監(jiān)督檢查的效能奠定基礎。

　　修改監(jiān)督檢查頻次規(guī)定

　　在《征求意見稿》第二章《監(jiān)督檢查分級分類》關于檢查頻次的規(guī)定中，第十條規(guī)定了對新登記代理機構的檢查頻次，即“對新登記的代理機構，自首次代理政府采購業(yè)務起，原則上前兩年內(nèi)至少檢查一次，此后每五年檢查一次”。當前，代理機構的違法失信行為較為嚴重，因此，從強化對新登記代理機構事中監(jiān)督檢查的角度看，筆者建議將“原則上每兩年至少檢查一次”調(diào)整為“原則上每年至少檢查一次”。

　　《征求意見稿》第十二條授權省級財政部門根據(jù)實際統(tǒng)籌確定檢查頻次和檢查數(shù)量的自由裁量權。對此，筆者建議在賦予各省級財政部門監(jiān)督檢查裁量余地的同時，進行一定的限制和約束，即在檢查頻次上至少每年檢查一次，在檢查數(shù)量上三年內(nèi)必須對所有代理機構檢查至少一次，以實現(xiàn)監(jiān)督檢查的全覆蓋。

　　完善監(jiān)督檢查重點內(nèi)容

　　《征求意見稿》的內(nèi)容制定應當與相關法律規(guī)范和政策文件相銜接和協(xié)調(diào)。盡管《征求意見稿》側重于規(guī)范代理機構的監(jiān)督檢查行為，與2018年《政府采購代理機構管理暫行辦法》（財庫〔2018〕2號，以下簡稱2號文）側重于規(guī)范代理機構的執(zhí)業(yè)管理，二者存在差異，但從系統(tǒng)監(jiān)管的角度看，二者之間仍要實現(xiàn)銜接和協(xié)調(diào)，以增強監(jiān)管合力。具體就《征求意見稿》第三章《監(jiān)督檢查重點內(nèi)容》的條文而言，筆者提出如下修改建議：第一，《征求意見稿》第十三條關于代理機構檢查范圍的規(guī)定建議與2號文第二十條關于監(jiān)督檢查的內(nèi)容保持一致。第二，根據(jù)2號文第十一條第二項的規(guī)定，代理機構代理政府采購業(yè)務應當具備“建立完善的政府采購內(nèi)部監(jiān)督管理制度”的法定條件，而完善的內(nèi)部監(jiān)督管理制度通常有利于預防代理機構發(fā)生違法行為，有助于防范代理機構產(chǎn)生違法犯罪等合規(guī)風險，對推動代理機構主動開展合規(guī)體系建設具有重要意義。因此，建議將該項內(nèi)容納入《征求意見稿》第十四條重點檢查的內(nèi)容體系。

　　完善監(jiān)督檢查主體、構成以及程序

　　關于監(jiān)督檢查的主體及其構成問題?！墩髑笠庖姼濉返诙畻l第一款規(guī)定了檢查組的組成方式和可以采取政府購買服務的方式確定協(xié)助檢查的第三方。對此，筆者建議：一方面，因檢查組系臨時抽調(diào)人員組成，為了提升檢查的專業(yè)性、規(guī)范性，應該明確規(guī)定檢查人員必須從熟悉相關業(yè)務的工作人員或專家?guī)熘谐檎{(diào)；另一方面，該條對第三方的類別、應當具備的標準或條件的規(guī)定也不明確，不利于提升監(jiān)督檢查的規(guī)范性、透明性，應該予以明確。

　　關于監(jiān)督檢查的程序問題。現(xiàn)代信息技術的發(fā)展對提升行政監(jiān)管效能具有重要保障作用。《征求意見稿》第二十四條和第二十五條分別規(guī)定了書面審查和現(xiàn)場檢查兩種傳統(tǒng)的檢查方式，但對新技術手段的運用明顯存在不足。對此，722號令第五十六條規(guī)定“政府及其有關部門應當充分運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術手段，依托國家統(tǒng)一建立的在線監(jiān)管系統(tǒng)，加強監(jiān)管信息歸集共享和關聯(lián)整合，推行以遠程監(jiān)管、移動監(jiān)管、預警防控為特征的非現(xiàn)場監(jiān)管，提升監(jiān)管的精準化、智能化水平”。因此，筆者建議，無論是從優(yōu)化營商環(huán)境角度，還是出于提升行政監(jiān)管效能的目標考量，《征求意見稿》都應該明確規(guī)定，要充分運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術手段，在信息歸集共享及智能化分析的基礎上，保障和支撐監(jiān)督檢查。

　　完善監(jiān)督檢查處理及其結果運用

　　《征求意見稿》第五章對財政部門監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)違法等的處理處罰及后續(xù)運用作出了較為全面的規(guī)定。對此，筆者認為，仍需要在以下兩個方面進行完善：

　　一方面，對代理機構違法行為的處理處罰上，近年來為踐行“執(zhí)法為民”原則，服務型行政執(zhí)法理念得到廣泛實踐。中共中央、國務院印發(fā)的《法治政府建設實施綱要（2021－2025年）》也明確提出，“創(chuàng)新行政執(zhí)法方式。廣泛運用說服教育、勸導示范、警示告誡、指導約談等方式，努力做到寬嚴相濟、法理相融，讓執(zhí)法既有力度又有溫度”。因此，從行政執(zhí)法的目的不在于懲戒，而在于促進市場主體依法合規(guī)經(jīng)營的角度出發(fā)，建議對檢查中發(fā)現(xiàn)存在違法或者違法隱患的代理機構，要積極運用行政指導、普法宣傳、約談等方式來促進其主動開展合規(guī)建設，避免再次違法。同時，為了構建系統(tǒng)的代理機構違法治理機制，建議在第二十七條中增加關于對檢查中發(fā)現(xiàn)代理機構存在由其他部門管轄的違法行為時應當及時向有關部門移送的規(guī)定。

　　另一方面，在處理結果的運用方面，第二十八條規(guī)定“處理處罰信息應當在省級以上財政部門指定的媒體上發(fā)布”，但根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第四十八條“具有一定社會影響的行政處罰決定應當依法公開”的規(guī)定，并非所有的行政處罰決定均應予公開，因此建議修改上述表述，以符合上位法的立法精神。

　?。ㄗ髡呦抵泄埠幽鲜∥h校決策咨詢部副教授、法學博士）

　　責編：高云

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