新PPP機(jī)制下，收費(fèi)公路如何操作頗受業(yè)內(nèi)關(guān)注。近日，清華大學(xué)投融資政策研究中心邀請(qǐng)權(quán)威人士對(duì)此給予解答，進(jìn)一步明晰特許經(jīng)營(yíng)收費(fèi)公路實(shí)施細(xì)節(jié)，本刊經(jīng)授權(quán)進(jìn)行刊發(fā)。

　　問(wèn)題：如何認(rèn)定特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目層級(jí)？例如，收費(fèi)公路項(xiàng)目是以在公路網(wǎng)規(guī)劃中國(guó)家高速或地方高速劃分，還是按照實(shí)施機(jī)構(gòu)或可研審批部門(mén)層級(jí)劃分？實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)由哪一級(jí)政府授權(quán)？

　　答復(fù)：可以從實(shí)施機(jī)構(gòu)層級(jí)認(rèn)定特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目層級(jí)，認(rèn)定時(shí)要注意三點(diǎn)。其一，關(guān)于特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目層級(jí)。特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目層級(jí)原則上應(yīng)與編制特許經(jīng)營(yíng)方案、選擇特許經(jīng)營(yíng)者、簽署特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的實(shí)施機(jī)構(gòu)層級(jí)保持一致，與項(xiàng)目是否屬于國(guó)家高速公路及可研審批部門(mén)層級(jí)無(wú)必然關(guān)系。其二，關(guān)于實(shí)施機(jī)構(gòu)確定。授權(quán)實(shí)施機(jī)構(gòu)的人民政府以及實(shí)施機(jī)構(gòu)的層級(jí)原則上應(yīng)與項(xiàng)目到期后移交對(duì)象級(jí)別保持一致。按照新機(jī)制要求，在特許經(jīng)營(yíng)方案編制階段即應(yīng)明確移交對(duì)象，即建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交（Build—Operate—Transfer，以下簡(jiǎn)稱BOT）模式中的移交應(yīng)明確移交至哪一層級(jí)政府有關(guān)部門(mén)。其三，關(guān)于跨級(jí)授權(quán)。本級(jí)政府不應(yīng)授權(quán)上一級(jí)或下一級(jí)行業(yè)部門(mén)或事業(yè)單位作為實(shí)施機(jī)構(gòu)。例如，省級(jí)人民政府不宜直接授權(quán)市級(jí)行業(yè)部門(mén)或事業(yè)單位作為實(shí)施機(jī)構(gòu)，市級(jí)人民政府也無(wú)權(quán)授權(quán)省級(jí)行業(yè)部門(mén)或事業(yè)單位作為實(shí)施機(jī)構(gòu)。

　　問(wèn)題：地方本級(jí)國(guó)有企業(yè)是否可采取特許經(jīng)營(yíng)模式以外的其他方式，參與經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路建設(shè)項(xiàng)目？

　　答復(fù)：《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第417號(hào)，以下簡(jiǎn)稱417號(hào)令）規(guī)定，經(jīng)營(yíng)性公路建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，采用招標(biāo)投標(biāo)方式選擇投資者。經(jīng)營(yíng)性公路由依法成立的公路企業(yè)法人建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和管理。這與《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦函〔2023〕115號(hào)，以下簡(jiǎn)稱115號(hào)文）明確的“通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)方式依法依規(guī)選擇特許經(jīng)營(yíng)者”既不等同，也不沖突。特許經(jīng)營(yíng)模式是經(jīng)營(yíng)性公路項(xiàng)目建設(shè)可采用的模式之一，但并不是唯一模式。所有經(jīng)營(yíng)性公路建設(shè)項(xiàng)目均應(yīng)通過(guò)招標(biāo)投標(biāo)方式選擇投資者，并不意味著必須采用特許經(jīng)營(yíng)模式。如果地方本級(jí)國(guó)有企業(yè)通過(guò)招標(biāo)投標(biāo)方式成為特許經(jīng)營(yíng)模式以外其他模式經(jīng)營(yíng)性公路建設(shè)項(xiàng)目的投資者，可依法依規(guī)采取相應(yīng)方式參與項(xiàng)目建設(shè)。

　　問(wèn)題：417號(hào)令對(duì)公路移交手續(xù)辦理提出了要求，此前經(jīng)營(yíng)性公路項(xiàng)目基本上采取BOT模式運(yùn)營(yíng)，未來(lái)是否可以推行不屬于特許經(jīng)營(yíng)模式的BOT項(xiàng)目？

　　答復(fù)：根據(jù)115號(hào)文，BOT、轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT）等均為特許經(jīng)營(yíng)模式的具體實(shí)施方式，不存在不屬于特許經(jīng)營(yíng)模式的BOT模式。BOT項(xiàng)目到期后需進(jìn)行移交，417號(hào)令規(guī)定，經(jīng)營(yíng)性公路項(xiàng)目到期后需辦理移交手續(xù)，但這并不意味經(jīng)營(yíng)性公路項(xiàng)目均為BOT項(xiàng)目。不采取BOT等特許經(jīng)營(yíng)模式的經(jīng)營(yíng)性公路項(xiàng)目，到期后仍然可按照有關(guān)管理規(guī)定辦理移交手續(xù)。

　　問(wèn)題：特許經(jīng)營(yíng)期限如何界定？特許經(jīng)營(yíng)期是否包括特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目開(kāi)工前的準(zhǔn)備期、試運(yùn)營(yíng)期？例如，收費(fèi)公路收費(fèi)期為25年，特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議簽署后的項(xiàng)目前期及建設(shè)期為3年，特許經(jīng)營(yíng)期應(yīng)表述為28年，還是表述為特許經(jīng)營(yíng)期為25年（不含建設(shè)期）？

　　答復(fù)：一般情況下，特許經(jīng)營(yíng)期應(yīng)自特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議簽署日起算，包括協(xié)議簽署后開(kāi)工前的項(xiàng)目前期和建設(shè)期、試運(yùn)營(yíng)期、運(yùn)營(yíng)期等。上述例子中，特許經(jīng)營(yíng)期限應(yīng)為28年（包含項(xiàng)目前建設(shè)期）。

　　問(wèn)題：能否根據(jù)115號(hào)文明確的“特許經(jīng)營(yíng)期限原則上不超過(guò)40年”，適當(dāng)延長(zhǎng)收費(fèi)公路收費(fèi)期限？是否可以存在沿線光伏等其他經(jīng)營(yíng)方案為由，延長(zhǎng)特許經(jīng)營(yíng)期限？

　　答復(fù)：關(guān)于第一個(gè)問(wèn)題，115號(hào)文明確，“特許經(jīng)營(yíng)期限原則上不超過(guò)40年，投資規(guī)模大、回報(bào)周期長(zhǎng)的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目可以根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)延長(zhǎng)”。將特許經(jīng)營(yíng)期限上限調(diào)整至40年，有助于降低特許經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)項(xiàng)目年度回報(bào)率要求，提升特許經(jīng)營(yíng)者收益，從而使特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目更具備可行性。115號(hào)文同時(shí)明確，關(guān)于特許經(jīng)營(yíng)期限，“法律法規(guī)另有規(guī)定的除外”。對(duì)于收費(fèi)公路項(xiàng)目，417號(hào)令對(duì)收費(fèi)期上限有明確規(guī)定，應(yīng)按照條例規(guī)定執(zhí)行。雖然收費(fèi)公路收費(fèi)期起算日晚于特許經(jīng)營(yíng)期起算日，但特許經(jīng)營(yíng)期到期日不得晚于收費(fèi)公路收費(fèi)期到期日。關(guān)于第二個(gè)問(wèn)題，不能以存在沿線光伏等其他經(jīng)營(yíng)方案為由，延長(zhǎng)特許經(jīng)營(yíng)期限。一方面，如原特許經(jīng)營(yíng)者不再擁有收費(fèi)公路收費(fèi)權(quán)，沿線光伏等其他資產(chǎn)是否仍歸其所有，需進(jìn)一步研究；另一方面，沿線光伏等項(xiàng)目市場(chǎng)化程度較高，不宜單獨(dú)采取特許經(jīng)營(yíng)模式。

　　問(wèn)題：考慮不排除未來(lái)可能對(duì)經(jīng)營(yíng)性公路收費(fèi)期限有關(guān)法律法規(guī)修訂調(diào)整，能否在特許經(jīng)營(yíng)方案、招標(biāo)文件或特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中明確“特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)經(jīng)特許經(jīng)營(yíng)者申請(qǐng)并經(jīng)政府部門(mén)同意，可按屆時(shí)的法律法規(guī)適當(dāng)延長(zhǎng)收費(fèi)期限，進(jìn)而相應(yīng)延長(zhǎng)特許經(jīng)營(yíng)期限”？

　　答復(fù)：417號(hào)令于2004年印發(fā)實(shí)施，不排除未來(lái)會(huì)進(jìn)行修訂或調(diào)整，可考慮在特許經(jīng)營(yíng)方案、公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)文件或特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中增加有關(guān)表述，但相關(guān)表述應(yīng)客觀、中性，如可表述為，“如未來(lái)特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)法律法規(guī)對(duì)經(jīng)營(yíng)性公路收費(fèi)期限作出調(diào)整，可在符合屆時(shí)法律法規(guī)、項(xiàng)目情況、協(xié)議約定等前提下，按程序重新合理界定特許經(jīng)營(yíng)期限”。

　　問(wèn)題：如何界定“投資規(guī)模大、建設(shè)難度高”？應(yīng)由哪一級(jí)地方政府明確？

　　答復(fù)：界定“投資規(guī)模大、建設(shè)難度高”要考慮兩點(diǎn)。其一，“投資規(guī)模大、建設(shè)難度高”的具體標(biāo)準(zhǔn)，可由地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況相應(yīng)界定。考慮到社會(huì)對(duì)此關(guān)注度高且收費(fèi)公路多為跨市縣項(xiàng)目，可由省級(jí)人民政府或省級(jí)行業(yè)主管部門(mén)統(tǒng)一明確。近期，一些省份正在研究明確“投資規(guī)模大、建設(shè)難度高”的標(biāo)準(zhǔn)，并向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。各地方宜在符合行業(yè)規(guī)范的前提下，結(jié)合地方發(fā)展情況，從最大程度鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與角度合理確定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。其二，如地方政府已根據(jù)本地情況統(tǒng)一規(guī)定收費(fèi)公路新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目“投資規(guī)模大、建設(shè)難度高”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)并向社會(huì)公開(kāi)，在選擇特許經(jīng)營(yíng)者時(shí)可按標(biāo)準(zhǔn)分類執(zhí)行，將民營(yíng)企業(yè)參與情況作為重要評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。如地方政府未作統(tǒng)一規(guī)定，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)從最大程度鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與角度，原則上按照第二類項(xiàng)目“民營(yíng)企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35％”選擇特許經(jīng)營(yíng)者，不宜在公開(kāi)招標(biāo)前即認(rèn)定為第三類項(xiàng)目。

　　問(wèn)題：同一省份內(nèi)收益較好的收費(fèi)公路項(xiàng)目和收益較差的收費(fèi)公路項(xiàng)目是否可以打捆特許經(jīng)營(yíng)？不收費(fèi)的公路項(xiàng)目和具有收益的道路沿線綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目是否可以打捆特許經(jīng)營(yíng)？

　　答復(fù)：關(guān)于第一個(gè)問(wèn)題，考慮到收費(fèi)公路項(xiàng)目為使用者付費(fèi)項(xiàng)目，如打捆后項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)成本、具備一定投資回報(bào)，不因采用政府和社會(huì)資本合作模式額外新增地方財(cái)政未來(lái)支出責(zé)任，在合理情形下，多條收費(fèi)公路項(xiàng)目可考慮“打捆”實(shí)施。關(guān)于第二個(gè)問(wèn)題，不收費(fèi)的公路項(xiàng)目為沒(méi)有經(jīng)營(yíng)收入的公益項(xiàng)目，根據(jù)特許經(jīng)營(yíng)方案編寫(xiě)大綱要求，不得采用特許經(jīng)營(yíng)模式，不得與適合采用特許經(jīng)營(yíng)模式的項(xiàng)目“打捆”開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作。道路沿線綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目是否適合開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)需根據(jù)項(xiàng)目具體情況判斷。

　　責(zé)編：昝妍

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