【摘要】本文以湘江河遵義城區(qū)段水環(huán)境治理為研究對(duì)象，從交易結(jié)構(gòu)、運(yùn)作方式等方面對(duì)湘江河遵義城區(qū)段水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目投融資和運(yùn)行架構(gòu)進(jìn)行分析，并結(jié)合項(xiàng)目實(shí)施中存在的問題和難點(diǎn)，分析制約PPP項(xiàng)目推進(jìn)的因素，提出對(duì)策建議。

　　隨著遵義經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)高速發(fā)展，生態(tài)環(huán)境空間容量日趨飽和，加之貴州喀斯特地形地貌和水文地質(zhì)條件決定了湘江河水生態(tài)環(huán)境較為脆弱，水環(huán)境問題日益突顯。2017年4月，遵義市全面推行河長(zhǎng)制，積極引入社會(huì)資本，采用PPP模式推進(jìn)湘江河水環(huán)境治理。2019年10月，遵義市湘江河水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目進(jìn)入財(cái)政部全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)。

　　建設(shè)內(nèi)容及投資情況

　　遵義市湘江河水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目工程部分主要由湘江河干流治理保護(hù)工程、湘江河干流及主要支流城區(qū)段河道清淤疏浚工程、湘江河干流上游河段生態(tài)補(bǔ)水工程、支流洛江河水系連通及補(bǔ)水工程組成。項(xiàng)目總投資94889.43萬(wàn)元，由中央水利發(fā)展資金5527萬(wàn)元和擬引入社會(huì)資本投資89362.43萬(wàn)元組成，設(shè)置項(xiàng)目合作期限（特許經(jīng)營(yíng)期限）為30年。

　　交易結(jié)構(gòu)

　　組建湘江河水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目公司，由政府出資人代表和中選社會(huì)資本合資成立，政府出資人代表以中央水利發(fā)展資金5527萬(wàn)元作為其出資，中選社會(huì)資本貨幣出資金額以投標(biāo)文件為準(zhǔn)。項(xiàng)目公司作為PPP模式下以工程性措施、運(yùn)營(yíng)管理解決水環(huán)境污染防治問題的投、融、建、管一體化主體和抓手，負(fù)責(zé)湘江河水環(huán)境治理項(xiàng)目的投融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等各項(xiàng)工作，深度融入項(xiàng)目全生命周期，為湘江河水環(huán)境治理提供工程技術(shù)、長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)和資金投入等。

　　運(yùn)作方式

　　綜合考慮項(xiàng)目進(jìn)度、回報(bào)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分配、融資需求等因素，結(jié)合子工程的類型特點(diǎn)采取分類運(yùn)作的方式，按照新建類和改擴(kuò)建類分別設(shè)計(jì)，主要運(yùn)作方式為DBOT+ROT。

　　新建類采取DBOT（設(shè)計(jì)-建設(shè)-運(yùn)營(yíng)維護(hù)-移交）方式，PPP項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)工程設(shè)計(jì)、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)，合同期滿后無(wú)償移交項(xiàng)目設(shè)施、設(shè)備、配套建筑物等。包含截污箱涵、輸水建筑物、?。ǚ牛┧ㄖ锏?。

　　改擴(kuò)建類采取ROT（改擴(kuò)建-運(yùn)營(yíng)維護(hù)-移交）方式，PPP項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)工程的改建、擴(kuò)建及指定資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)，合同期滿后無(wú)償移交項(xiàng)目設(shè)施、設(shè)備、配套建筑物等。包含改擴(kuò)建污水處理廠、截污箱涵、污水泵站等。

　　當(dāng)前PPP存在的問題及困難

　　專業(yè)能力不足

　　PPP項(xiàng)目復(fù)雜的交易結(jié)構(gòu)需要地方政府建立與其相匹配的專業(yè)能力，隨著PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域廣泛應(yīng)用，各地人才儲(chǔ)備和人才隊(duì)伍建設(shè)發(fā)展較慢，能力缺口較為明顯，不能適應(yīng)推廣應(yīng)用PPP模式的需要，是制約PPP項(xiàng)目快速落地見效的重要因素。基層普遍缺乏運(yùn)作PPP項(xiàng)目的優(yōu)秀人才和團(tuán)隊(duì)，缺乏緊盯目標(biāo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方的“帶頭人”，缺乏熟悉PPP模式的金融、財(cái)會(huì)、法律、管理等專業(yè)人才，缺乏高效推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施的聯(lián)動(dòng)機(jī)制和工作機(jī)制。相比社會(huì)資本方組建的PPP項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)，在專業(yè)能力水平上還有較大差距。

　　合同條款粗糙

　　全生命周期水環(huán)境治理項(xiàng)目的綜合性較強(qiáng)，各子工程類別不一，運(yùn)營(yíng)方式、回報(bào)機(jī)制不同，涉及的專業(yè)技術(shù)和法律問題較多，精準(zhǔn)制定合同條款存在一定的困難。省級(jí)以下地方政府對(duì)法律法規(guī)規(guī)范的理解、應(yīng)用和研究不足，加之合同期限長(zhǎng)、跨度大，不可預(yù)見性高，存在不確定和不可控因素，難免考慮不到位、不周全、不詳盡，在合同條款的設(shè)計(jì)上可能有缺陷，后期履約風(fēng)險(xiǎn)高。

　　時(shí)間成本高

　　PPP項(xiàng)目運(yùn)作有規(guī)范的要求和程序，從適用范圍，到操作指南，再到合同范本，都已出臺(tái)相應(yīng)的文件。要經(jīng)過項(xiàng)目識(shí)別論證、政策采購(gòu)、財(cái)政預(yù)算、成立PPP項(xiàng)目公司等一系列流程，每個(gè)程序缺一不可，環(huán)環(huán)相扣，任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)停滯，都會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目完成時(shí)間延長(zhǎng)，效率低下。

　　績(jī)效考核片面

　　當(dāng)前，PPP項(xiàng)目績(jī)效考核普遍重建設(shè)期、運(yùn)營(yíng)期，輕移交后階段，且考核指標(biāo)設(shè)置個(gè)性化不足，針對(duì)性有待提高。同時(shí)，一些考核指標(biāo)的操作性不強(qiáng)，特別是在運(yùn)營(yíng)管理上。

　　對(duì)策建議

　　強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，建設(shè)專業(yè)人才隊(duì)伍

　　解決高端人才缺口，聘請(qǐng)相關(guān)專業(yè)專家成立第三方咨詢委員會(huì)，為水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目運(yùn)作提供技術(shù)、金融、法律等方面的專業(yè)化咨詢服務(wù)。解決本地化人才隊(duì)伍建設(shè)，組建多部門專業(yè)人員共同參與的水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目運(yùn)作專業(yè)團(tuán)隊(duì)，選好團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人，加大學(xué)習(xí)培訓(xùn)力度，學(xué)用結(jié)合，在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)、鍛煉、培養(yǎng)人才，實(shí)現(xiàn)“完成一個(gè)項(xiàng)目涌現(xiàn)一批人才”的良性發(fā)展態(tài)勢(shì)，更好地為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)。

　　規(guī)范合同條款，審慎確定權(quán)利義務(wù)

　　在規(guī)范水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目合同格式、內(nèi)容和條款的基礎(chǔ)上，對(duì)雙方的權(quán)利義務(wù)、資產(chǎn)權(quán)屬、利益分配、支付方式、履約機(jī)制、績(jī)效目標(biāo)與考核、合同變更與調(diào)整等內(nèi)容在項(xiàng)目合同中予以界定和約定。增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，重視核心條款的設(shè)計(jì)和表述，既要保障社會(huì)資本方的投資利益，也要保障國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，防止任何一方合法利益受損或獲得超額利益，嚴(yán)防國(guó)有資產(chǎn)流失。上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門要加強(qiáng)指導(dǎo)PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本方、金融機(jī)構(gòu)等開展合同談判，努力實(shí)現(xiàn)合作共贏。

　　統(tǒng)籌項(xiàng)目實(shí)施，創(chuàng)新改進(jìn)推進(jìn)方式

　　PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)在統(tǒng)籌政府職能部門、社會(huì)資本方、PPP項(xiàng)目公司和其他前期工作設(shè)計(jì)單位共同推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施的過程中，不能按部就班地采取傳統(tǒng)工程項(xiàng)目推進(jìn)方式。要在法律法規(guī)規(guī)范許可的基礎(chǔ)上，大膽創(chuàng)新項(xiàng)目推進(jìn)的方式方法，破解前期手續(xù)辦理周期長(zhǎng)和項(xiàng)目實(shí)施急迫的矛盾。探索引進(jìn)意向社會(huì)投資方，先行啟動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)，后期通過競(jìng)爭(zhēng)性方式確定社會(huì)資本方，若意向社會(huì)投資方未中標(biāo)，則由意向社會(huì)投資方與中標(biāo)社會(huì)資本方清算前期費(fèi)用做好交接。

　　優(yōu)化考核指標(biāo)，突顯績(jī)效考核作用

　　要結(jié)合PPP模式特點(diǎn)和水環(huán)境治理的實(shí)際需要，突出重點(diǎn)，優(yōu)化設(shè)置指標(biāo)權(quán)重，體現(xiàn)績(jī)效考核的實(shí)效性、經(jīng)濟(jì)性、導(dǎo)向性，科學(xué)構(gòu)建績(jī)效考核體系?？紤]簡(jiǎn)便可操作性，不設(shè)置復(fù)雜的考核方式及流程；考慮技術(shù)可行性與經(jīng)濟(jì)合理性，不設(shè)置過高的服務(wù)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)；考慮建設(shè)期、運(yùn)營(yíng)期及移交后階段，對(duì)移交后的可用性也要有考核；考慮考核的導(dǎo)向性，適當(dāng)加大重要環(huán)節(jié)的分值權(quán)重；探索委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)開展績(jī)效評(píng)價(jià)和政府職能部門常規(guī)監(jiān)督檢查結(jié)果相結(jié)合的考核機(jī)制，強(qiáng)化績(jī)效考核結(jié)果在回報(bào)機(jī)制中的應(yīng)用。

　　結(jié)語(yǔ)

　　在城市水環(huán)境治理中，引入PPP模式可以很大程度上彌補(bǔ)資金、技術(shù)、管理等方面的不足，特別是可以充分發(fā)揮社會(huì)資本投融資優(yōu)勢(shì)，使項(xiàng)目更早投入使用，發(fā)揮生態(tài)修復(fù)功能。但是，要真正把PPP項(xiàng)目做好、做實(shí)、做出成效并不容易，需要參與者特別是決策者解放思想實(shí)事求是，不斷提高適應(yīng)新形勢(shì)的能力和水平，堅(jiān)持在發(fā)展中解決新問題，久久為功，持續(xù)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

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