張 琪

　?。ㄇ鄭u市嶗山區(qū)財政局）

　　【摘要】地方政府債務(wù)是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要資金來源。近年來，我國地方政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，債務(wù)風(fēng)險逐漸凸顯。文章分析了地方債務(wù)風(fēng)險的成因與表現(xiàn)形式，探討了地方政府償債能力的評估思路與方法，并從優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)預(yù)算管理、強(qiáng)化風(fēng)險預(yù)警等多方面提出化解地方債務(wù)風(fēng)險的策略，旨在為有效防范和化解地方債務(wù)風(fēng)險、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定發(fā)展提供理論參考和實踐指導(dǎo)。

　　【關(guān)鍵詞】地方政府；償債能力評估；債務(wù)風(fēng)險化解

　　【中圖分類號】F274

　　地方政府為推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)改善等經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展項目，往往會舉借一定規(guī)模的債務(wù)。適度的地方債務(wù)能夠發(fā)揮杠桿作用，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長。然而，當(dāng)債務(wù)規(guī)模失控或管理不善時，就會引發(fā)地方債務(wù)風(fēng)險，對地方財政乃至整個金融體系的穩(wěn)定構(gòu)成威脅。深入研究地方政府償債能力與債務(wù)風(fēng)險成因及其化解路徑，對于保障地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、維護(hù)社會大局穩(wěn)定具有重要意義。

　　一、地方政府債務(wù)及其風(fēng)險概述

　　地方政府債務(wù)是指地方政府為籌集資金，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)投資、社會保障、環(huán)境保護(hù)等公共服務(wù)領(lǐng)域而發(fā)行的債務(wù)。在我國，地方政府債務(wù)主要包括政府債券、城投債、地方政府融資平臺貸款以及其他債務(wù)等形式。地方政府債務(wù)具有政策性、長期性、專項性、信用等級較高、還款來源多樣等特點(diǎn)。

　　地方債務(wù)風(fēng)險是指地方政府在舉債融資過程中，由于各種不確定因素的影響，導(dǎo)致無法按時足額償還債務(wù)本息，進(jìn)而對地方財政、經(jīng)濟(jì)以及金融穩(wěn)定產(chǎn)生的負(fù)面沖擊的可能性。這種風(fēng)險不僅涉及債務(wù)本身的償還問題，還可能引發(fā)一系列連鎖反應(yīng)，如影響地方政府的信用評級、增加未來融資成本、削弱地方經(jīng)濟(jì)活力等。

　　二、地方政府債務(wù)風(fēng)險的成因

　　首先，財政體制因素。我國分稅制改革后，地方政府財權(quán)與事權(quán)不匹配的問題依然存在。地方政府承擔(dān)著大量的經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)，但可支配的財政收入相對有限，這導(dǎo)致地方政府通過舉債來彌補(bǔ)資金缺口，增加了債務(wù)風(fēng)險產(chǎn)生的可能性。其次，經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)競爭日益激烈的背景下，地方政府為了加快本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升區(qū)域競爭力，往往會加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項目的投入。然而，一些項目投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、收益不確定性高，地方政府在追求短期經(jīng)濟(jì)增速和政績目標(biāo)的驅(qū)動下，忽視了債務(wù)風(fēng)險，過度舉債推進(jìn)項目建設(shè)。再次，債務(wù)管理不規(guī)范。部分地區(qū)在債務(wù)舉借、資金使用、償還等環(huán)節(jié)缺乏完善的管理制度和監(jiān)督機(jī)制。償債資金安排不合理，缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃等，這些都加劇了地方債務(wù)風(fēng)險。最后，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求推動。在面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力時，地方政府往往將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為拉動經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵手段。例如，為了改善交通條件以吸引更多的產(chǎn)業(yè)投資，地方政府可能會加大對公路、鐵路、港口等交通基礎(chǔ)設(shè)施項目的投入。這些項目通常具有投資規(guī)模大、建設(shè)周期長的特點(diǎn)，地方政府自身的財政資金往往難以滿足需求，從而促使它們通過舉債來籌集資金，導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大。

　　三、地方政府償債能力評估

　?。ㄒ唬┴斦杖胫笜?biāo)分析

　　1. 一般公共預(yù)算收入

　　一般公共預(yù)算收入是地方政府常規(guī)的財政收入來源，包括稅收收入（如增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅等）和非稅收入（如行政事業(yè)性收費(fèi)、國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入等）。一般公共預(yù)算收入規(guī)模大且穩(wěn)定的地區(qū)，償債能力相對較強(qiáng)。例如，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)企業(yè)眾多、居民收入水平高，稅收收入充足，能夠為債務(wù)償還提供有力保障；而對于一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一的地區(qū)，一般公共預(yù)算收入有限，在面臨債務(wù)償還時可能會捉襟見肘。

　　2. 政府性基金收入

　　政府性基金收入主要包括土地出讓收入、彩票公益金收入等。其中土地出讓收入是很多地方政府重要的資金來源。在房地產(chǎn)市場繁榮時期，土地出讓收入增加，地方政府償債能力增強(qiáng)；反之，當(dāng)房地產(chǎn)市場下行，土地出讓困難，政府性基金收入減少，償債壓力就會增大。例如，一些依賴土地財政的城市，在房地產(chǎn)調(diào)控政策收緊后，土地出讓金銳減，債務(wù)風(fēng)險凸顯。

　　3. 財政收入增長率

　　財政收入增長率反映地方政府財政收入的增長趨勢。持續(xù)增長的財政收入表明地方經(jīng)濟(jì)活力較強(qiáng)，未來償債能力有望提升。如果財政收入增長率持續(xù)為負(fù)或者較低，說明地方財政可能面臨困境，償債能力也會受到質(zhì)疑。例如，某地區(qū)由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)老化、缺乏新興經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，財政收入增長率連續(xù)多年下滑，其償債能力就需要重點(diǎn)關(guān)注。

　?。ǘ┴斦С鲋笜?biāo)考量

　　1. 經(jīng)常性支出占比

　　經(jīng)常性支出是指地方政府為維持日常行政運(yùn)轉(zhuǎn)、公共服務(wù)等所必需的支出，如人員工資福利、公用經(jīng)費(fèi)等。如果經(jīng)常性支出占財政支出的比重過高，說明地方政府財政資金大部分用于維持日常運(yùn)轉(zhuǎn)，可用于償還債務(wù)的資金有限，償債能力較弱。例如，一些人員眾多、行政機(jī)構(gòu)臃腫的地區(qū)，人員經(jīng)費(fèi)支出龐大，擠壓了償債資金空間。

　　2. 專項支出安排

　　專項支出是用于特定項目或領(lǐng)域的財政支出，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項支出、教育專項支出等。對于有穩(wěn)定專項收入來源的專項支出項目，其對應(yīng)的債務(wù)償還能力相對有保障。例如，地方政府發(fā)行專項債券用于污水處理設(shè)施建設(shè)，通過污水處理費(fèi)等專項收入償還債券本息，如果專項收入能夠穩(wěn)定覆蓋專項支出和債務(wù)償還，那么償債能力就有保障；但如果專項收入不足，就需要依靠其他財政資金來彌補(bǔ)，增加了償債難度。

　?。ㄈ﹤鶆?wù)負(fù)擔(dān)指標(biāo)評估

　　1. 債務(wù)率

　　債務(wù)率= 政府債務(wù)余額÷ 綜合財力。綜合財力主要包括一般公共預(yù)算收入、政府性基金收入等。債務(wù)率是衡量地方政府債務(wù)水平與財政實力對比的重要指標(biāo)。國際上通常認(rèn)為債務(wù)率的警戒線為100% ～ 120%。當(dāng)債務(wù)率低于這個區(qū)間時，償債能力相對較強(qiáng)；如果債務(wù)率超過警戒線，說明債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，償債風(fēng)險增大。例如，某地方政府債務(wù)余額為500 億元，綜合財力為600 億元，債務(wù)率為83.3%，償債能力尚可；但如果債務(wù)余額增加到700 億元，綜合財力仍為600 億元，債務(wù)率達(dá)到116.7%，償債風(fēng)險就需要高度關(guān)注。

　　2. 償債率

　　償債率= 本級政府償還債務(wù)本息額÷ 本級政府綜合財力。償債率反映地方政府當(dāng)年用于償還債務(wù)本息的資金占綜合財力的比例。一般認(rèn)為償債率不應(yīng)超過15% ～ 20%。如果償債率過高，說明地方政府當(dāng)年財政資金大部分用于償還債務(wù)，財政資金的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和公共服務(wù)提供都會受到影響，償債能力較弱。例如，某地區(qū)當(dāng)年需要償還債務(wù)本息120 億元，綜合財力為500 億元，償債率為24%，償債壓力較大[1]。

　　3. 逾期債務(wù)率

　　逾期債務(wù)率= 逾期債務(wù)余額÷ 債務(wù)總余額。逾期債務(wù)率用于衡量地方政府債務(wù)逾期的情況。逾期債務(wù)率越高，說明地方政府債務(wù)償還的及時性越差，信用風(fēng)險越大，償債能力存在問題。例如，某地方政府債務(wù)總余額為800 億元，其中有80 億元債務(wù)逾期未還，逾期債務(wù)率為10%，這表明該地方政府在債務(wù)償還方面存在較大問題，償債能力較弱。

　　（四）債務(wù)結(jié)構(gòu)分析

　　1. 債務(wù)期限結(jié)構(gòu)

　　合理的債務(wù)期限結(jié)構(gòu)有助于平衡短期償債壓力和長期資金成本。如果短期債務(wù)占比過高，地方政府可能面臨較大的短期償債壓力，一旦資金周轉(zhuǎn)不暢，容易出現(xiàn)債務(wù)違約風(fēng)險；而長期債務(wù)占比過高，雖然短期償債壓力小，但長期資金成本可能較高，且未來不確定性因素增多。例如，某地方政府債務(wù)中短期債務(wù)占70%，在債務(wù)集中到期時，如果財政資金安排不當(dāng)，就可能出現(xiàn)償債危機(jī)；而另一地方政府長期債務(wù)占80%，雖然短期償債壓力小，但長期可能面臨利率上升等風(fēng)險，增加償債成本[2]。

　　2. 債務(wù)類型結(jié)構(gòu)

　　包括一般債務(wù)、專項債務(wù)、銀行貸款、債券等多種類型。不同類型的債務(wù)在利率、償還方式、風(fēng)險等方面有所不同。例如，一般債務(wù)主要依靠一般公共預(yù)算收入償還，專項債務(wù)依靠對應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ検杖雰斶€；銀行貸款的利率可能相對靈活，債券的發(fā)行和償還受到市場因素影響較大。分析債務(wù)類型結(jié)構(gòu)可以幫助評估地方政府償債資金的來源穩(wěn)定性以及償債成本等情況。如果地方政府債務(wù)類型過于單一，如過度依賴銀行貸款，當(dāng)銀行信貸政策收緊時，償債資金來源可能受到影響，償債能力下降。

　　此外，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與經(jīng)濟(jì)增長潛力，如經(jīng)濟(jì)增長速度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化程度、區(qū)域經(jīng)濟(jì)競爭力等也是影響地方政府償債能力的重要因素，鑒于其影響周期比較長，這里不再贅述。

　　四、地方債務(wù)風(fēng)險的化解策略

　?。ㄒ唬﹥?yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)

　　地方政府在化解債務(wù)風(fēng)險的過程中，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。以下將從債務(wù)期限結(jié)構(gòu)和債務(wù)類型結(jié)構(gòu)兩個方面進(jìn)行詳細(xì)闡述。第一，合理規(guī)劃債務(wù)期限結(jié)構(gòu)。地方政府應(yīng)合理規(guī)劃債務(wù)期限，避免短期債務(wù)集中到期，給地方財政造成較大壓力。通過延長債務(wù)期限，可以平滑債務(wù)償還期限，降低短期流動性風(fēng)險。地方政府可以通過發(fā)行長期債券，將部分短期債務(wù)轉(zhuǎn)換為長期債務(wù)，從而降低短期償債壓力。長期債券的利率相對較低，有助于降低債務(wù)成本。第二，優(yōu)化債務(wù)類型結(jié)構(gòu)。地方政府通過優(yōu)化債務(wù)類型結(jié)構(gòu)，提高債務(wù)資金與項目收益的匹配度，有助于增強(qiáng)地方政府的償債能力，降低債務(wù)風(fēng)險。一般債券主要用于無收益的公益性項目，償債來源為一般公共預(yù)算收入，與項目本身無關(guān)；專項債券用于有一定收益的公益性項目，償債來源為項目自身收益，債務(wù)資金與項目收益匹配度較高。地方政府可以適當(dāng)增加一般債券和專項債券的發(fā)行比例，以提高債務(wù)資金的使用效率。地方政府還可以根據(jù)項目性質(zhì)和收益情況，合理選擇債券種類。對于收益穩(wěn)定、現(xiàn)金流充足的公益性項目，可以選擇發(fā)行專項債券[3]。

　?。ǘ?qiáng)化風(fēng)險預(yù)警機(jī)制

　　第一，地方政府應(yīng)建立一套科學(xué)、全面的地方債務(wù)風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)體系，該體系應(yīng)包括債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率等多個關(guān)鍵指標(biāo)。這些指標(biāo)能夠綜合反映地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)、償債能力和債務(wù)風(fēng)險程度。第二，地方政府應(yīng)建立債務(wù)實時監(jiān)控機(jī)制，對地方債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行實時監(jiān)測和動態(tài)評估，確保預(yù)警機(jī)制能夠及時發(fā)現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險的任何變化，通過定期分析債務(wù)數(shù)據(jù)，對地方政府的債務(wù)狀況進(jìn)行持續(xù)跟蹤。地方政府應(yīng)根據(jù)債務(wù)風(fēng)險預(yù)警結(jié)果，對風(fēng)險等級進(jìn)行劃分，明確不同風(fēng)險等級的應(yīng)對措施。當(dāng)債務(wù)率接近或超過警戒線時，應(yīng)立即啟動風(fēng)險預(yù)警機(jī)制。第三，地方政府應(yīng)根據(jù)風(fēng)險預(yù)警結(jié)果，及時采取相應(yīng)的風(fēng)險防控措施。具體措施包括：一是在債務(wù)風(fēng)險較高時，暫停審批新的債務(wù)項目，以減少債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張。二是通過發(fā)行地方政府債券置換、債務(wù)重組、盤活存量資產(chǎn)等多種方式，加大存量債務(wù)化解力度。三是做到早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)警、早處置，將債務(wù)風(fēng)險控制在可控范圍內(nèi)。通過預(yù)警機(jī)制，及時發(fā)現(xiàn)問題，采取有效措施，避免債務(wù)風(fēng)險進(jìn)一步擴(kuò)大。第四，強(qiáng)化責(zé)任追究。地方政府應(yīng)對債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制執(zhí)行不力、風(fēng)險防控措施不到位的地方政府及相關(guān)責(zé)任人，嚴(yán)肅追究責(zé)任[4]。

　　（三）促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與增長

　　為了有效化解地方債務(wù)風(fēng)險，地方政府應(yīng)將促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與增長作為一項重要任務(wù)。第一，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。地方政府應(yīng)著力推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高產(chǎn)業(yè)附加值。通過培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，增強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生增長動力。第二，提升創(chuàng)新能力。加大科技創(chuàng)新投入，鼓勵企業(yè)加大研發(fā)投入，培育一批具有核心競爭力的創(chuàng)新型企業(yè)。同時，加強(qiáng)產(chǎn)學(xué)研合作，推動科技成果轉(zhuǎn)化，提高全社會的創(chuàng)新能力和水平。第三，發(fā)展實體經(jīng)濟(jì)。地方政府應(yīng)加大對實體經(jīng)濟(jì)的支持力度，引導(dǎo)資金流向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級。重點(diǎn)支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生工程、生態(tài)環(huán)保等領(lǐng)域，提高資源配置效率。第四，鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。地方政府應(yīng)完善創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策體系，降低創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)門檻，為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供良好的政策環(huán)境。加大對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項目的扶持力度，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力。第五，拓寬財政收入來源。地方政府在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提升創(chuàng)新能力的基礎(chǔ)上，拓寬財政收入來源，實現(xiàn)財政收入的穩(wěn)定增長。具體措施包括：提高稅收征管水平，挖掘稅收潛力；盤活國有資產(chǎn)，增加國有資本收益；加強(qiáng)非稅收入管理，提高非稅收入比重[5]。

　　五、結(jié)語

　　地方債務(wù)風(fēng)險是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中不可忽視的問題。本文通過深入研究，建議地方政府采取優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化風(fēng)險預(yù)警等一系列有效化解策略，以期能夠在合理利用債務(wù)資金推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，有效防范和化解地方債務(wù)風(fēng)險，維護(hù)地方財政和金融穩(wěn)定，為地方經(jīng)濟(jì)的長期健康可持續(xù)發(fā)展奠定堅實基礎(chǔ)。在未來的發(fā)展中，地方政府還需不斷完善債務(wù)管理機(jī)制，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢變化，持續(xù)應(yīng)對債務(wù)風(fēng)險挑戰(zhàn)。此外，地方政府應(yīng)調(diào)整區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量，增加財政收入，科學(xué)設(shè)計地方發(fā)展規(guī)劃，這才是解決地方政府債務(wù)風(fēng)險的長久之策。

　　主要參考文獻(xiàn)：

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　　責(zé)編：楊雪

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