文/焦洪寶

　　《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（以下簡(jiǎn)稱“十四五”規(guī)劃）的提出加快了我國(guó)數(shù)字化發(fā)展的進(jìn)程，促進(jìn)了數(shù)字技術(shù)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)的深度融合。在政府采購(gòu)領(lǐng)域，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)背景下的電子采購(gòu)已得到廣泛應(yīng)用，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等技術(shù)正在進(jìn)一步加快政府采購(gòu)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。數(shù)字技術(shù)在政府采購(gòu)領(lǐng)域的深化應(yīng)用，有利于采購(gòu)人整合采購(gòu)需求、降低采購(gòu)成本、提高采購(gòu)全流程效率。對(duì)于政府采購(gòu)市場(chǎng)而言，數(shù)字化采購(gòu)給政府采購(gòu)供應(yīng)商帶來新機(jī)遇的同時(shí)，也使市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)受到一定程度的影響，同時(shí)也使政府采購(gòu)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)政策的執(zhí)行面臨新的挑戰(zhàn)。

　　數(shù)字化采購(gòu)發(fā)展帶來的競(jìng)爭(zhēng)危機(jī)

　　數(shù)字化技術(shù)給采購(gòu)領(lǐng)域帶來的效益顯而易見。具體來說，包括以下幾個(gè)方面。

　　其一，數(shù)字化技術(shù)在提高采購(gòu)資金使用效益的同時(shí)，還能顯著提升采購(gòu)效能。包含“互聯(lián)網(wǎng)+采購(gòu)”等技術(shù)在內(nèi)的數(shù)字化技術(shù)，能夠較為便捷地優(yōu)化采購(gòu)流程。通過應(yīng)用電子招投標(biāo)、云開標(biāo)、在線集中競(jìng)價(jià)、電子商城采購(gòu)平臺(tái)詢價(jià)采購(gòu)等技術(shù)，可大大節(jié)約交易雙方使用紙介文件、進(jìn)行會(huì)面洽談等方面的交易成本。同時(shí)，數(shù)字化技術(shù)還能幫助采購(gòu)人實(shí)現(xiàn)內(nèi)部審批流程可視化、便捷化，借助大數(shù)據(jù)技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)開標(biāo)核驗(yàn)等工作，使整個(gè)采購(gòu)流程得到優(yōu)化，采購(gòu)工作效能大幅提升。其二，數(shù)字化技術(shù)在采購(gòu)中的應(yīng)用能夠促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，有助于采購(gòu)廉潔建設(shè)。采購(gòu)全流程數(shù)字化使采購(gòu)申請(qǐng)、審批、招標(biāo)、評(píng)審、支付等采購(gòu)環(huán)節(jié)均可在線進(jìn)行，在減少人為因素干擾的同時(shí)，還能對(duì)采購(gòu)全過程留痕，并在采購(gòu)實(shí)施過程中和事后依靠算法自動(dòng)識(shí)別、監(jiān)控和預(yù)警風(fēng)險(xiǎn)，方便監(jiān)管部門對(duì)采購(gòu)行為實(shí)施穿透式監(jiān)管，為提高采購(gòu)活動(dòng)的廉潔性創(chuàng)造良好的條件。此外，數(shù)字化技術(shù)應(yīng)用還提升了采購(gòu)人處理更多采購(gòu)響應(yīng)信息的能力，打破區(qū)域、行業(yè)的藩籬，使市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)更充分。

　　當(dāng)前，政府采購(gòu)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的進(jìn)度在采購(gòu)人端和供應(yīng)商端存在差距，數(shù)字化在整體采購(gòu)市場(chǎng)上的架構(gòu)及其對(duì)供應(yīng)商普惠可得性的問題易被忽視，數(shù)字化發(fā)展加劇了政府采購(gòu)市場(chǎng)惡性競(jìng)爭(zhēng)的態(tài)勢(shì)，阻礙了公平競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)現(xiàn)。

　　首先，數(shù)字化發(fā)展不均衡容易造成市場(chǎng)壁壘。政府采購(gòu)市場(chǎng)上的“數(shù)字鴻溝”不可避免地存在，即不同供應(yīng)商對(duì)數(shù)字化技術(shù)的可及性及應(yīng)用程度、應(yīng)用效果存在差異。數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施的供給在不同地區(qū)的采購(gòu)人及供應(yīng)商之間都有所差異，尤其是參與政府采購(gòu)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的中小微企業(yè)，由于成本投入等因素，數(shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)度明顯落后于規(guī)模企業(yè)，不具備數(shù)字化技術(shù)與實(shí)體產(chǎn)業(yè)相融合的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，無法平等地進(jìn)入政府采購(gòu)市場(chǎng)。

　　其次，數(shù)字化發(fā)展加劇了政府采購(gòu)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，容易引發(fā)破壞性的惡意競(jìng)爭(zhēng)。在數(shù)字化采購(gòu)市場(chǎng)中，競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品信息高度透明，不同供應(yīng)商提供的產(chǎn)品更易于被對(duì)照，使有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的市場(chǎng)主體之間的細(xì)微差異被頻繁放大，進(jìn)而產(chǎn)生“強(qiáng)者贏得所有”“弱者難以生存”的競(jìng)爭(zhēng)后果。與傳統(tǒng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局相比，經(jīng)營(yíng)者競(jìng)爭(zhēng)力的差距對(duì)經(jīng)營(yíng)狀況的影響更為直接、全面。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)加劇將使信息流動(dòng)范圍有限的政府采購(gòu)市場(chǎng)中具有地方市場(chǎng)依賴性的企業(yè)，面臨被排擠出原有市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)。部分企業(yè)為維護(hù)有限的生存空間，不惜鋌而走險(xiǎn)，以低于成本價(jià)謀求中標(biāo)、相互串標(biāo)等不正當(dāng)手段惡意競(jìng)爭(zhēng)，擾亂了公平競(jìng)爭(zhēng)秩序。

　　最后，數(shù)字化技術(shù)的應(yīng)用給市場(chǎng)上具有相對(duì)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的規(guī)模企業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)帶來了更多濫用競(jìng)爭(zhēng)相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位的機(jī)會(huì)。在數(shù)字化背景下，市場(chǎng)信息傳遞成本低，投標(biāo)成本也相對(duì)降低，能夠在政府采購(gòu)市場(chǎng)獲得較多成交機(jī)會(huì)的供應(yīng)商會(huì)不斷加速爭(zhēng)取更多的交易機(jī)會(huì)，而失利的供應(yīng)商將處于更加弱勢(shì)的地位。由于“數(shù)字鴻溝”的存在，市場(chǎng)交易信息的獲悉者可能在政府采購(gòu)中濫用其相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，從而對(duì)政府采購(gòu)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)交易秩序造成不良影響。如果取得相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位的供應(yīng)商在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，持續(xù)獲取經(jīng)濟(jì)和競(jìng)爭(zhēng)利益，則會(huì)給政府采購(gòu)人及具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的供應(yīng)商造成損害。

　　數(shù)字化競(jìng)爭(zhēng)危機(jī)對(duì)政府采購(gòu)的影響

　　我國(guó)政府采購(gòu)制度致力于建設(shè)公平競(jìng)爭(zhēng)的采購(gòu)市場(chǎng)環(huán)境的同時(shí)，還要求政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo)，包括保護(hù)環(huán)境，扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等；除特殊情形之外，政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)采購(gòu)本國(guó)貨物、工程和服務(wù)?？梢姡少?gòu)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)政策與一般商品市場(chǎng)商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)政策略有不同。

　　一般而言，國(guó)家會(huì)出臺(tái)相關(guān)政策措施建立和維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)秩序，促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，以保護(hù)市場(chǎng)機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)，保障資源得到有效配置。我國(guó)“十四五”規(guī)劃指出，現(xiàn)階段我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策的重點(diǎn)要聚焦于企業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)面臨的公平問題，并從全面完善產(chǎn)權(quán)制度、推進(jìn)要素市場(chǎng)化配置改革、強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位、健全社會(huì)信用體系等方面，出臺(tái)和實(shí)施相關(guān)政策措施，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系，促進(jìn)和保障公平競(jìng)爭(zhēng)。政府采購(gòu)市場(chǎng)是統(tǒng)一大市場(chǎng)的重要構(gòu)成部分，但政府采購(gòu)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)政策又與統(tǒng)一大市場(chǎng)內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)政策有所不同。其主要表現(xiàn)在，政府采購(gòu)被賦予了一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策功能，具有競(jìng)爭(zhēng)與保護(hù)的雙重價(jià)值取向，在部分預(yù)留份額的政府采購(gòu)項(xiàng)目中，實(shí)質(zhì)上是對(duì)部分供應(yīng)商采取了傾斜性的政策支持。而數(shù)字化發(fā)展帶來的危機(jī)，給政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)政策的落實(shí)帶來了新的挑戰(zhàn)。

　　其一，數(shù)字化時(shí)代高度透明、集中的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，增加了政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)政策的執(zhí)行難度。數(shù)字化競(jìng)爭(zhēng)突破了區(qū)域界限，競(jìng)爭(zhēng)趨于全球化、全局性，跨地區(qū)開展采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)并提供異地服務(wù)的情形大幅增加。例如，由于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈，一項(xiàng)規(guī)模不大的政府采購(gòu)項(xiàng)目，可能會(huì)有幾百家供應(yīng)商同時(shí)參與競(jìng)爭(zhēng)。此外，已經(jīng)將投標(biāo)響應(yīng)文件數(shù)據(jù)化的供應(yīng)商，還可以較低的成本面向多家采購(gòu)項(xiàng)目同時(shí)投標(biāo)報(bào)價(jià)，如在一個(gè)城市中的政府法律服務(wù)市場(chǎng)，規(guī)模較大的幾家律師事務(wù)所幾乎出現(xiàn)在所有的法律服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目的投標(biāo)人序列里。

　　其二，數(shù)字化發(fā)展為濫用相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為提供了新的空間，沖擊了原有的公平競(jìng)爭(zhēng)秩序的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。從世界范圍來看，以2021年1月德國(guó)《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》第10次修訂案為代表，對(duì)濫用相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的規(guī)制，主要是針對(duì)數(shù)字化市場(chǎng)新態(tài)勢(shì)下大型數(shù)字企業(yè)平臺(tái)利用數(shù)字化技術(shù)放大優(yōu)勢(shì)地位的不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。目前，我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)已經(jīng)出現(xiàn)了部分供應(yīng)商借助數(shù)字化技術(shù)為其帶來的便利性而濫用相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位的現(xiàn)象。這些現(xiàn)象主要表現(xiàn)為，具有數(shù)字化優(yōu)勢(shì)的供應(yīng)商有更多的機(jī)會(huì)濫用其競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)地位排除不具有數(shù)字化能力的供應(yīng)商；具有相對(duì)優(yōu)勢(shì)的供應(yīng)商頻繁響應(yīng)采購(gòu)需求，夸大市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)服務(wù)能力，謀求中標(biāo)后又怠于履行采購(gòu)合同，破壞政府采購(gòu)交易秩序；借助已經(jīng)與采購(gòu)人建立合作關(guān)系或進(jìn)入政府采購(gòu)電子平臺(tái)的供應(yīng)商，濫用相對(duì)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，倒逼新的采購(gòu)項(xiàng)目設(shè)置不合理?xiàng)l件，提高競(jìng)爭(zhēng)門檻，損害采購(gòu)人及其他供應(yīng)商的競(jìng)爭(zhēng)利益。由于缺乏明確的立法界定，很難在實(shí)踐中對(duì)濫用相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行監(jiān)管。但如果持續(xù)放任濫用相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位的不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，會(huì)形成相對(duì)固化的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，不利于政府采購(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)的統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)。

　　應(yīng)對(duì)

　　數(shù)字化帶來的績(jī)效是政府采購(gòu)所追求的部分價(jià)值目標(biāo)，但數(shù)字化應(yīng)首先被界定為政府采購(gòu)的便利化工具，積極推進(jìn)采購(gòu)人自身工作數(shù)字化的同時(shí)，還應(yīng)關(guān)注部分處于數(shù)字化進(jìn)程谷底的供應(yīng)商可能因無法銜接數(shù)字化而被排除在市場(chǎng)外的情況。因此，這一情況對(duì)數(shù)字化程度不高但應(yīng)享有政府采購(gòu)傾斜性競(jìng)爭(zhēng)政策待遇的供應(yīng)商有失公平。政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)政策的實(shí)施，應(yīng)處理好競(jìng)爭(zhēng)與保護(hù)、充分競(jìng)爭(zhēng)與采購(gòu)來源多樣化的關(guān)系，避免數(shù)字化競(jìng)爭(zhēng)背景下，部分供應(yīng)商濫用相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位危害政府采購(gòu)市場(chǎng)整體發(fā)展。當(dāng)前，部分采購(gòu)人已經(jīng)意識(shí)到這一問題，對(duì)于投標(biāo)響應(yīng)過多采購(gòu)項(xiàng)目的供應(yīng)商，要求其法定代表人必須出席開標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)，并要求在合同履行階段法定代表人親自參與處理合同事務(wù)。

　　此外，政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門與公平競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管部門可以從政府采購(gòu)法律制度的構(gòu)建與政府采購(gòu)市場(chǎng)紀(jì)律的維護(hù)等方面著手，同時(shí)借助大力發(fā)展政府采購(gòu)數(shù)字化的時(shí)機(jī)，從保障政府采購(gòu)市場(chǎng)整體公平競(jìng)爭(zhēng)秩序的角度應(yīng)對(duì)數(shù)字化技術(shù)給政府采購(gòu)市場(chǎng)帶來的競(jìng)爭(zhēng)危機(jī)。

　　第一，充分利用數(shù)字化技術(shù)做好采購(gòu)市場(chǎng)細(xì)分。《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》實(shí)施多年，政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門積累了大量經(jīng)驗(yàn)和數(shù)據(jù)，對(duì)政府采購(gòu)市場(chǎng)需求及相關(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)情況具有較全面的認(rèn)知。因此，可以對(duì)采購(gòu)需求端進(jìn)行更全面的設(shè)計(jì)，利用數(shù)字化技術(shù)對(duì)政府采購(gòu)市場(chǎng)進(jìn)行細(xì)分，對(duì)需要著重傾斜中小微企業(yè)的項(xiàng)目進(jìn)行更為清晰準(zhǔn)確的界定，對(duì)落后地區(qū)與政府采購(gòu)相關(guān)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)行預(yù)留份額政策，對(duì)于創(chuàng)新性采購(gòu)、環(huán)境保護(hù)政策有關(guān)的支持性采購(gòu)政策，可以在年度政府采購(gòu)計(jì)劃中予以更周密的籌劃，從而通過調(diào)控政府采購(gòu)市場(chǎng)的需求端，為政府采購(gòu)領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)政策的實(shí)現(xiàn)發(fā)揮支撐作用。

　　第二，為供應(yīng)商創(chuàng)造機(jī)會(huì)均等的數(shù)字化、便利化采購(gòu)響應(yīng)平臺(tái)。為減少“數(shù)字鴻溝”給市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)帶來的不平等危害，可以參照歐盟，建立供應(yīng)商參與政府采購(gòu)的單一采購(gòu)文件（European Single Procurement Document，ESPD）制度，使每個(gè)供貨商都能在線生成投標(biāo)報(bào)價(jià)所需的格式化資信證明文件等商務(wù)數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)交易主體諸多證明文件“一次收集，重復(fù)使用”，減輕供貨商制作投標(biāo)文件的壓力、減少費(fèi)用支出，消除不同供貨商在數(shù)字化發(fā)展方面的差異。相關(guān)數(shù)字化采購(gòu)的工作不但應(yīng)著眼于采購(gòu)人內(nèi)部流程或采購(gòu)端需求的實(shí)現(xiàn)，還應(yīng)從政府采購(gòu)整體順暢運(yùn)行和政府采購(gòu)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序?qū)崿F(xiàn)的角度進(jìn)行數(shù)字化技術(shù)的投入。此外，為實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的交易秩序，政府還可以加快投資建立普惠的數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施。

　　第三，建立并維護(hù)政府采購(gòu)供應(yīng)多樣化動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。政府采購(gòu)使用的是財(cái)政性資金，因此，給市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體創(chuàng)造平等參與政府采購(gòu)的機(jī)會(huì)尤為重要。構(gòu)建我國(guó)政府采購(gòu)供應(yīng)多樣化的管理機(jī)制，并且實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，使更多供應(yīng)商有機(jī)會(huì)參與到政府采購(gòu)活動(dòng)中，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)市場(chǎng)機(jī)會(huì)均等化。同時(shí)，對(duì)于長(zhǎng)期占據(jù)政府采購(gòu)某類或某區(qū)域市場(chǎng)的供貨商予以關(guān)注和觀察，對(duì)其可能存在的濫用相對(duì)優(yōu)勢(shì)的行為予以監(jiān)管，在保護(hù)其必要的自由競(jìng)爭(zhēng)空間和政府采購(gòu)份額的同時(shí)，限制其濫用相對(duì)優(yōu)勢(shì)獲取合同。

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　　責(zé)編：昝妍；編輯：張曼琳

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