文/侯寶柱　王叢虎

　　首部行業(yè)領(lǐng)域以公平競(jìng)爭(zhēng)審查為主題的部門規(guī)章

　　公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能夠把資源分配給最有效率的組織或個(gè)體，進(jìn)而推動(dòng)市場(chǎng)高質(zhì)量發(fā)展。缺乏公平競(jìng)爭(zhēng)則可能導(dǎo)致資源在各主體間的配置缺乏效率且阻礙統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)。因此，世界各國(guó)歷來(lái)重視市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)政策的建設(shè)與完善。國(guó)際上，各國(guó)積極出臺(tái)相應(yīng)法律保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)和限制壟斷。例如，德國(guó)出臺(tái)了《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》，美國(guó)制定了《反壟斷法》，日本出臺(tái)了《關(guān)于禁止私人壟斷和確保公正交易的法律》，歐盟制定了《羅馬條約》《歐洲聯(lián)盟條約》和《哥本哈根標(biāo)準(zhǔn)》等。我國(guó)政府以鼓勵(lì)創(chuàng)新、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、維護(hù)公共利益、保護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)和限制壟斷等為目的，早在1993年和2007年分別出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》（以下簡(jiǎn)稱《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》）和《中華人民共和國(guó)反壟斷法》（以下簡(jiǎn)稱《反壟斷法》），并于2019年和2022年分別對(duì)上述兩部法律進(jìn)行了修正。

　　公平競(jìng)爭(zhēng)是公共資源交易的“靈魂”。因此，作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)重要構(gòu)成內(nèi)容的公共資源交易，堅(jiān)持在各項(xiàng)制度、規(guī)范制定與實(shí)施環(huán)節(jié)無(wú)不將公平競(jìng)爭(zhēng)作為重要原則。具有標(biāo)志性的是，1999年和2002年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》（以下簡(jiǎn)稱《招標(biāo)投標(biāo)法》）和《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）都將公平競(jìng)爭(zhēng)作為交易活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循的重要原則之一。

　　為了能夠更好地執(zhí)行上述國(guó)家法律，有關(guān)主管部門出臺(tái)了一系列部門規(guī)章、規(guī)范性文件、部門工作性文件。國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)維護(hù)市場(chǎng)正常秩序的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕20號(hào)，以下簡(jiǎn)稱20號(hào)文）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見》（國(guó)發(fā)〔2016〕34號(hào)）、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于同意建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作部際聯(lián)席會(huì)議制度的函》（國(guó)辦函〔2016〕109號(hào)）等規(guī)范性文件。國(guó)家有關(guān)部委出臺(tái)了《財(cái)政部關(guān)于促進(jìn)政府采購(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的通知》（財(cái)庫(kù)〔2019〕38號(hào)）、《市場(chǎng)監(jiān)管總局 發(fā)展改革委 財(cái)政部 商務(wù)部 司法部關(guān)于印發(fā)〈公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則〉的通知》（國(guó)市監(jiān)反壟規(guī)〔2021〕2號(hào)，以下簡(jiǎn)稱2號(hào)文）、《國(guó)家鐵路局關(guān)于印發(fā)〈國(guó)家鐵路局公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施辦法〉的通知》（國(guó)鐵科法〔2021〕39號(hào)）等規(guī)范性文件。

　　2024年3月，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱國(guó)家發(fā)展改革委）、工業(yè)和信息化部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、商務(wù)部、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局（以下簡(jiǎn)稱市場(chǎng)監(jiān)管總局）等聚焦公平競(jìng)爭(zhēng)議題出臺(tái)了第一部以公平競(jìng)爭(zhēng)審查為主題的部門性規(guī)章——《招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域公平競(jìng)爭(zhēng)審查規(guī)則》（國(guó)家發(fā)展改革委等八部委令第16號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《審查規(guī)則》）?！秾彶橐?guī)則》的出臺(tái)，一方面提升了招投標(biāo)領(lǐng)域公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的法律等級(jí)效力。相關(guān)部委高度聚焦具有典型意義的公共資源交易領(lǐng)域的招投標(biāo)領(lǐng)域公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，這就使得該制度由部門性規(guī)范性文件上升到了部門規(guī)章的法律位階，并與2021年出臺(tái)的2號(hào)文等部門性規(guī)范性文件相銜接，大幅提高了其法律規(guī)制的效力等級(jí)。另一方面，《審查規(guī)則》緊密聚焦當(dāng)前全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)中存在的痛點(diǎn)和難點(diǎn)，關(guān)切重點(diǎn)領(lǐng)域，圍繞公共資源交易尤其是招投標(biāo)領(lǐng)域，從公平競(jìng)爭(zhēng)審查角度提出了更加切合實(shí)際的審查標(biāo)準(zhǔn)、審查機(jī)制和監(jiān)督管理舉措等。

　　《審查規(guī)則》的四大亮點(diǎn)

　　將《招標(biāo)投標(biāo)法》列入競(jìng)爭(zhēng)法序列，形成制度合力。

　　市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)方面，理論界和實(shí)務(wù)界習(xí)慣將《反壟斷法》和《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》并列考慮，往往忽視了公共資源交易領(lǐng)域的《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》。《審查規(guī)則》的出臺(tái)，旗幟鮮明地以《招標(biāo)投標(biāo)法》和《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》為依據(jù)，實(shí)質(zhì)上是將《招標(biāo)投標(biāo)法》納入了競(jìng)爭(zhēng)法律體系。從這個(gè)角度來(lái)看，《招標(biāo)投標(biāo)法》成為競(jìng)爭(zhēng)法律體系的重要構(gòu)成內(nèi)容，進(jìn)一步加強(qiáng)了公共市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序的維護(hù)。同時(shí)，《招標(biāo)投標(biāo)法》《反壟斷法》和《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》并列存在，且成為我國(guó)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的制度基礎(chǔ)，從公私兩個(gè)市場(chǎng)或公私融合性市場(chǎng)進(jìn)一步完善了競(jìng)爭(zhēng)法律體系。這也為《招標(biāo)投標(biāo)法》的修訂奠定了基礎(chǔ)。

　　率先出臺(tái)專門的有關(guān)公共資源交易領(lǐng)域（尤其是招投標(biāo)領(lǐng)域）的部門規(guī)章，引領(lǐng)了行業(yè)領(lǐng)域市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)建設(shè)。

　　自2014年20號(hào)文出臺(tái)以來(lái)，理論界圍繞一般性市場(chǎng)和公共資源交易市場(chǎng)掀起了關(guān)于公平競(jìng)爭(zhēng)議題的研究熱潮，實(shí)務(wù)界也開啟了公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度制定與執(zhí)行的廣泛實(shí)踐。公平競(jìng)爭(zhēng)的招投標(biāo)環(huán)境，有效連接了市場(chǎng)和政府，是有為政府與有效市場(chǎng)建設(shè)的鮮活實(shí)踐，也對(duì)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成具有重要的推動(dòng)作用。因此，無(wú)論是從行業(yè)領(lǐng)域公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)秩序建設(shè)看，還是從全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)看，招投標(biāo)領(lǐng)域公平競(jìng)爭(zhēng)秩序建設(shè)都具有一定的引領(lǐng)性。

　　緊密銜接公平競(jìng)爭(zhēng)審查實(shí)施細(xì)則，夯實(shí)了行業(yè)部門在公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)秩序維護(hù)方面的職責(zé)。

　　無(wú)論是2021年出臺(tái)的2號(hào)文，還是《市場(chǎng)監(jiān)管總局等四部門關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作的通知》（國(guó)市監(jiān)反壟斷〔2020〕73號(hào)），抑或《公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估實(shí)施指南》（市場(chǎng)監(jiān)管總局公告2023年第17號(hào)），都以部門規(guī)章、規(guī)范性文件、其他政策性文件以及“一事一議”形式的具體政策措施來(lái)規(guī)范市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)（市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、招投標(biāo)、政府采購(gòu)、經(jīng)營(yíng)行為規(guī)范、資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等）。顯然，市場(chǎng)監(jiān)管總局牽頭出臺(tái)的這些制度性文件是維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的一般性文件，同時(shí)也統(tǒng)領(lǐng)了各行業(yè)部門在其特定領(lǐng)域與公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)建設(shè)緊密有關(guān)的工作。然而，各行業(yè)部門才是真正落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度不可或缺的重要主體?！秾彶橐?guī)則》的制定與執(zhí)行，真正體現(xiàn)了行業(yè)部門在市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查方面承擔(dān)著重要職責(zé)這一重要要義。

　　進(jìn)一步明確了招投標(biāo)領(lǐng)域?qū)彶闃?biāo)準(zhǔn)、審查機(jī)制和監(jiān)督管理等內(nèi)容。

　　在審查標(biāo)準(zhǔn)方面，《審查規(guī)則》辟專章通過(guò)七條內(nèi)容明晰了招標(biāo)人自主權(quán)和主體責(zé)任、市場(chǎng)準(zhǔn)入、招投標(biāo)涉及的各類文件、信用評(píng)價(jià)、交易流程和保證金等標(biāo)準(zhǔn)；在審查機(jī)制方面，《審查規(guī)則》明確了審查機(jī)構(gòu)、審查時(shí)間、審查結(jié)論、聽取意見、第三方審查等內(nèi)容；在監(jiān)督管理方面，《審查規(guī)則》明確了招投標(biāo)指導(dǎo)協(xié)調(diào)部門、行政監(jiān)督部門、公民、法人或者其他組織等監(jiān)督職責(zé)。正是這些清晰的規(guī)定，為招投標(biāo)領(lǐng)域公平競(jìng)爭(zhēng)工作提供了制度依據(jù)。

　　招投標(biāo)公平競(jìng)爭(zhēng)的未來(lái)展望

　　公平競(jìng)爭(zhēng)是公共資源交易的生命線，也是招投標(biāo)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。因此，以《審查規(guī)則》為契機(jī)，進(jìn)一步持續(xù)維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的招投標(biāo)交易市場(chǎng)成為當(dāng)前的重要任務(wù)。

　　不可否認(rèn)的是，當(dāng)下制約招投標(biāo)公平競(jìng)爭(zhēng)建設(shè)的痛點(diǎn)、難點(diǎn)仍然存在。第一，當(dāng)前，全國(guó)各地并未形成統(tǒng)一的交易規(guī)則、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)則。例如，招投標(biāo)進(jìn)場(chǎng)規(guī)則、遠(yuǎn)程異地評(píng)標(biāo)規(guī)則、不見面評(píng)標(biāo)規(guī)則等在不同行政管轄范圍內(nèi)存在不一致性。這些因素都會(huì)成為公平競(jìng)爭(zhēng)建設(shè)的重要障礙。第二，部分地方政府的地方保護(hù)意識(shí)嚴(yán)重、公共資源交易市場(chǎng)開放程度不夠。在公共資源交易行業(yè)，尤其是在工程建設(shè)招投標(biāo)領(lǐng)域，存在地方政府有組織地妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)行為的情形，如制定優(yōu)先本地中標(biāo)的制度性規(guī)定、“評(píng)定分離”中的定標(biāo)歧視行為等；招標(biāo)文件存在明顯歧視性條款，如明確要求企業(yè)性質(zhì)、企業(yè)規(guī)模以及企業(yè)注冊(cè)地等。第三，地方政府基于財(cái)稅制度的條件限制和基于績(jī)效評(píng)估的有條件競(jìng)爭(zhēng)，限制了公平競(jìng)爭(zhēng)。由于分稅制的存在和地方政府績(jī)效觀念的問題，地方政府希望留住本地企業(yè)，并通過(guò)各種途徑保證本地企業(yè)中標(biāo)本地招投標(biāo)項(xiàng)目。人為干預(yù)工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)，或者部分領(lǐng)導(dǎo)干部以稅收和績(jī)效的理由直接定標(biāo)本地企業(yè)的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。第四，各地公共資源交易平臺(tái)的交易系統(tǒng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，交易系統(tǒng)或工具軟件開源性不夠，加大了圍標(biāo)串標(biāo)、人為干預(yù)中標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)。技術(shù)型企業(yè)壟斷或控制交易系統(tǒng)，不僅不利于公共資源交易科技企業(yè)或軟件企業(yè)間的公平競(jìng)爭(zhēng)，違背了公平競(jìng)爭(zhēng)原則，而且更不利于公共資源交易市場(chǎng)的高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展。

　　要排除妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)的制度和做法，確?！秾彶橐?guī)則》得以實(shí)施，至少考慮以下幾個(gè)方面內(nèi)容。

　　第一，進(jìn)一步強(qiáng)化省域、區(qū)域合作與整合性發(fā)展，推動(dòng)合作式競(jìng)爭(zhēng)。以強(qiáng)化跨區(qū)域間合作競(jìng)爭(zhēng)為抓手，通過(guò)長(zhǎng)三角、成渝等地區(qū)的合作競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)一步拓展市場(chǎng)主體間合作競(jìng)爭(zhēng)，先試先行構(gòu)建跨區(qū)域的統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)。具體來(lái)說(shuō)，可以形成跨區(qū)域統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則的試點(diǎn)，逐步完善試點(diǎn)區(qū)域的統(tǒng)一市場(chǎng)，進(jìn)而擴(kuò)散到全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)。

　　第二，進(jìn)一步完善財(cái)稅制度和政府績(jī)效考核制度。考慮到地方政府在地方稅收和績(jī)效考核上的壓力，要破除地方政府優(yōu)先考慮地方企業(yè)中標(biāo)的歧視性規(guī)定和做法，就要回到稅收分成和地方經(jīng)濟(jì)績(jī)效的考核上。為此，應(yīng)該由中央統(tǒng)籌構(gòu)建更加合理的財(cái)稅制度、政府績(jī)效評(píng)估制度和干部考核制度，同時(shí)增加地方政府促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)的考核內(nèi)容。

　　第三，推動(dòng)從標(biāo)準(zhǔn)化到規(guī)范化、法治化的轉(zhuǎn)變?；诋?dāng)下信息技術(shù)的快速發(fā)展，各地應(yīng)該大力堅(jiān)持以技術(shù)賦能推動(dòng)體制機(jī)制和法治建設(shè)的創(chuàng)新建設(shè)思路。具體來(lái)說(shuō)，可以積極推動(dòng)大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等新技術(shù)在招投標(biāo)領(lǐng)域的應(yīng)用，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)治理。此外，還應(yīng)該高度重視人工智能技術(shù)在公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度中的作用，建立公共資源交易統(tǒng)一大平臺(tái)、構(gòu)建多源數(shù)據(jù)大模型、完善統(tǒng)一規(guī)范數(shù)據(jù)庫(kù)、提供精準(zhǔn)而強(qiáng)大的算法與算力，助力公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)建設(shè)。

　　基金項(xiàng)目：本文系國(guó)家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目“統(tǒng)一平臺(tái)運(yùn)行下公共資源交易腐敗治理機(jī)制：模型檢驗(yàn)與實(shí)現(xiàn)路徑”（項(xiàng)目編號(hào)：72274199）階段性研究成果。

　?。ㄗ髡邌挝唬汉顚氈影泊髮W(xué)政法與公共管理學(xué)院；王叢虎，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院、中國(guó)人民大學(xué)公共資源交易研究中心）

　　責(zé)編：辛美玉；編輯：張曼琳

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