文/張澤明

　　隨著《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部〈關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)〉的通知》（國(guó)辦函〔2023〕115號(hào)，以下簡(jiǎn)稱115號(hào)文）正式印發(fā)，我國(guó)政府和社會(huì)資本合作（Public-Private Partnership，以下簡(jiǎn)稱PPP）行業(yè)的政策指導(dǎo)迎來(lái)重要變化。115號(hào)文對(duì)PPP政策的重構(gòu)，以及未來(lái)PPP全生命周期的采購(gòu)都帶來(lái)巨大影響，值得關(guān)注。

　　PPP政策目標(biāo)更聚焦

　　按照115號(hào)文的提法，規(guī)范實(shí)施PPP新機(jī)制的目的，是要“進(jìn)一步深化基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革，切實(shí)激發(fā)民間投資活力”“拓寬民間投資空間，堅(jiān)決遏制新增地方政府隱性債務(wù)”。這與PPP模式在我國(guó)推進(jìn)之初，《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)

　　〔2015〕42號(hào)，以下簡(jiǎn)稱42號(hào)文）中的提法有不小的區(qū)別，后者認(rèn)為：“政府和社會(huì)資本合作模式有利于充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。”

　　兩相對(duì)比不難看出，115號(hào)文的政策目標(biāo)更加聚焦，從較為宏觀的提升公共服務(wù)質(zhì)量直接定位到中觀的拓寬民間投資空間與遏制新增地方隱性債務(wù)上。這兩個(gè)問(wèn)題也正是之前PPP項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中暴露出的最大的兩個(gè)問(wèn)題。這也與115號(hào)文對(duì)之前PPP發(fā)展的評(píng)價(jià)密切相關(guān)，即PPP實(shí)施近十年來(lái)，“一定程度上”起到了改善公共服務(wù)、拉動(dòng)有效投資的作用，但在實(shí)踐中也出現(xiàn)了一些“亟待解決的問(wèn)題”。

　　為此，115號(hào)文將PPP的規(guī)范實(shí)施限定于“基礎(chǔ)設(shè)施”的投融資體制改革內(nèi)，為PPP的實(shí)施范圍提供了根本遵循。

　　為“真PPP”劃定了標(biāo)準(zhǔn)

　　一是聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目，目的是不能新增政府隱性債務(wù)。115號(hào)文要求政府只能補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)，不能補(bǔ)貼成本。該規(guī)定較之前的PPP支付機(jī)制做了重大調(diào)整（原支付機(jī)制包括政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助等），嚴(yán)格限定了政府的支付責(zé)任，避免政府以PPP之名行舉債之實(shí)。

　　二是規(guī)定全部用特許經(jīng)營(yíng)模式。這一規(guī)定解決了國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱國(guó)家發(fā)展改革委）與財(cái)政部之前在PPP監(jiān)管概念上的沖突。從概念上看，特許經(jīng)營(yíng)只是PPP的一種重要形式。115號(hào)文進(jìn)一步明確了特許經(jīng)營(yíng)對(duì)應(yīng)的PPP實(shí)施方式，即包括建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交（Build—Operate—Transfer，BOT）、轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—移交（Transfer－Operate－Transfer，TOT）、改建—運(yùn)營(yíng)—移交（Renovation－Operation－Transfer，ROT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)—移交（Build－Own－Operate－Transfer，BOOT）、設(shè)計(jì)—建設(shè)—融資—運(yùn)營(yíng)—移交（Design－Build－Finance－Operate－Transfer，DBFOT）等。而對(duì)于其他PPP實(shí)施方式，如建設(shè)－運(yùn)營(yíng)－所有（Build-Operate-Own，BOO）模式，建設(shè)－移交（Build-Transfer，BT）模式，則不再允許使用。這相當(dāng)于為特許經(jīng)營(yíng)的PPP模式運(yùn)用劃下了兩道紅線，一是社會(huì)資本必須實(shí)際有運(yùn)營(yíng)，二是運(yùn)營(yíng)期滿資產(chǎn)必須返還政府。

　　115號(hào)文提出，“在合同中明確約定建設(shè)和運(yùn)營(yíng)期間的資產(chǎn)權(quán)屬，清晰界定各方權(quán)責(zé)利關(guān)系”。這不僅將減少PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中可能發(fā)生的資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)糾紛，也為PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中有效融資奠定投資收益獲得方式、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管控、協(xié)議變更、特許經(jīng)營(yíng)期限等內(nèi)容，約定雙方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。此外還規(guī)定了特許協(xié)議續(xù)約優(yōu)先權(quán)，擬繼續(xù)采取特許經(jīng)營(yíng)模式的，應(yīng)按規(guī)定重新選擇特許經(jīng)營(yíng)者，同等條件下可優(yōu)先選擇原特許經(jīng)營(yíng)者。特許經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)因改擴(kuò)建等原因需重新選擇特許經(jīng)營(yíng)者的，同等條件下可優(yōu)先選擇原特許經(jīng)營(yíng)者。

　　四是嚴(yán)格項(xiàng)目履約。115號(hào)文規(guī)定，特許經(jīng)營(yíng)者及其投融資、建設(shè)責(zé)任原則上不得調(diào)整，確需調(diào)整的應(yīng)重新履行特許經(jīng)營(yíng)者選擇程序。這樣就切斷了之前PPP項(xiàng)目社會(huì)合作方可通過(guò)股權(quán)融資退出的途徑，社會(huì)合作方在特許經(jīng)營(yíng)運(yùn)營(yíng)全周期保持穩(wěn)定。115號(hào)文還明確，可以對(duì)社會(huì)合作方進(jìn)行失信懲戒。

　　115號(hào)文規(guī)定，特許經(jīng)營(yíng)的最長(zhǎng)期限原則上不超過(guò)40年，投資規(guī)模大、回報(bào)周期長(zhǎng)的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目可以根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)延長(zhǎng)，法律法規(guī)另有規(guī)定的除外。

　　五是信息公開(kāi)要求更清晰。115號(hào)文要求，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)將項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、特許經(jīng)營(yíng)中標(biāo)結(jié)果、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議主要內(nèi)容、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營(yíng)考核結(jié)果等非涉密信息，在全國(guó)投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)上向社會(huì)公開(kāi)。特許經(jīng)營(yíng)者則應(yīng)將項(xiàng)目每季度運(yùn)營(yíng)情況、經(jīng)審計(jì)的年度財(cái)務(wù)報(bào)表等信息，通過(guò)適當(dāng)方式向社會(huì)公開(kāi)。

　　六是重視公眾意見(jiàn)。115號(hào)文規(guī)定，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)將社會(huì)公眾意見(jiàn)作為項(xiàng)目監(jiān)測(cè)分析和運(yùn)營(yíng)評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容，加大公共監(jiān)督力度，按照有關(guān)規(guī)定開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)。這樣財(cái)政部關(guān)于PPP財(cái)政績(jī)效考核的相關(guān)制度可以繼續(xù)執(zhí)行。

　　七是對(duì)項(xiàng)目融資有新提法。特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目融資方面，除了繼續(xù)支持符合條件的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（Real Estate Investment Trusts，REITs）外，還提到了支持“預(yù)期收益質(zhì)押”，即特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)方可以其擁有的預(yù)期未來(lái)收益設(shè)定質(zhì)押，換取金融機(jī)構(gòu)貸款。這是將《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（國(guó)家發(fā)展改革委等六部門(mén)令第25號(hào)）中“探索利用特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目預(yù)期收益質(zhì)押貸款，支持利用相關(guān)收益作為還款來(lái)源”的原則性規(guī)定又向前推進(jìn)了一步。

　　八是將出臺(tái)格式范本。115號(hào)文規(guī)定，國(guó)家發(fā)展改革委要制定特許經(jīng)營(yíng)方案編寫(xiě)大綱、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議范本和實(shí)施細(xì)則。

　　對(duì)后續(xù)PPP立法有較大影響

　　2019年，財(cái)政部公布了《對(duì)十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議第5517號(hào)建議的答復(fù)》，對(duì)陳錦石代表《關(guān)于加快PPP立法，規(guī)范PPP投資運(yùn)營(yíng)的建議》中所關(guān)心的問(wèn)題作出回應(yīng)。該回復(fù)中提及的需要在PPP條例中解決的焦點(diǎn)問(wèn)題，此次在115號(hào)文中都給出了解決之道。筆者逐一比對(duì)回復(fù)中提及的六個(gè)問(wèn)題。

　　一是關(guān)于部門(mén)文件存在沖突、頂層設(shè)計(jì)不統(tǒng)一的問(wèn)題。115號(hào)文在之前監(jiān)管實(shí)踐的基礎(chǔ)上，繼續(xù)明確了發(fā)改、財(cái)政部門(mén)與地方政府的監(jiān)管責(zé)任，筆者在前文已有分析。

　　二是關(guān)于PPP項(xiàng)目泛化異化問(wèn)題。115號(hào)文將PPP項(xiàng)目規(guī)范執(zhí)行限制在特許經(jīng)營(yíng)范圍內(nèi)，并要求只能推進(jìn)使用者付費(fèi)項(xiàng)目，政府只補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)不補(bǔ)貼成本，就是為了防止地方政府假借不規(guī)范的PPP項(xiàng)目新增政府債務(wù)。

　　三是關(guān)于政府主導(dǎo)話語(yǔ)權(quán)，損害公共部門(mén)與社會(huì)資本之間的公平合作問(wèn)題。115號(hào)文規(guī)定，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與特許經(jīng)營(yíng)者應(yīng)在法律地位平等、權(quán)利義務(wù)對(duì)等的基礎(chǔ)上簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。需成立項(xiàng)目公司的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與特許經(jīng)營(yíng)者簽訂協(xié)議，約定其在規(guī)定期限內(nèi)成立項(xiàng)目公司。

　　在爭(zhēng)議解決上，115號(hào)文鼓勵(lì)通過(guò)友好協(xié)商的方式解決，必要時(shí)可根據(jù)爭(zhēng)議性質(zhì)，依法依規(guī)申請(qǐng)仲裁、申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政、民事訴訟等，這相當(dāng)于進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)與社會(huì)資本在法律地位平等的前提下進(jìn)行對(duì)話。

　　四是關(guān)于政策隨意性大，“新官不理舊賬”問(wèn)題。115號(hào)文規(guī)定，特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議應(yīng)明確項(xiàng)目實(shí)施范圍、產(chǎn)出（服務(wù)）質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)、投資收益獲得方式、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管控、協(xié)議變更、特許經(jīng)營(yíng)期限等內(nèi)容，約定雙方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，依法依規(guī)將項(xiàng)目相關(guān)方的失信信息納入全國(guó)信用信息共享平臺(tái)。進(jìn)一步壓縮了特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中政府方的“特權(quán)”空間，以法治手段來(lái)防止政府方“有權(quán)任性”。

　　五是關(guān)于維護(hù)公共利益。115號(hào)文賦予了項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)，明確要求地方政府授權(quán)的行業(yè)主管部門(mén)、事業(yè)單位作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，必須對(duì)項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管。這就使特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，社會(huì)資本方出現(xiàn)損害公共利益行為時(shí)，政府方有責(zé)任及時(shí)喊停，維護(hù)公共利益。

　　六是關(guān)于對(duì)PPP項(xiàng)目可行性論證、項(xiàng)目融資、政府信用等做出全面規(guī)制問(wèn)題。115號(hào)文用項(xiàng)目采購(gòu)前要先審核特許經(jīng)營(yíng)方案，同步開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)模式可行性論證來(lái)統(tǒng)一報(bào)審流程，用支持REITs和預(yù)期收益質(zhì)押來(lái)規(guī)范項(xiàng)目融資，用信用監(jiān)管和特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議來(lái)規(guī)制政府守信。

　　綜上可以看出，115號(hào)文的出臺(tái)，較好彌合了之前發(fā)改部門(mén)與財(cái)政部門(mén)在推動(dòng)PPP項(xiàng)目中產(chǎn)生的監(jiān)管差異，也尊重了目前已經(jīng)證明行之有效的監(jiān)管實(shí)踐，同時(shí)為未來(lái)出臺(tái)更高層級(jí)的PPP法律文件奠定了基礎(chǔ)。

　　115號(hào)文對(duì)存量項(xiàng)目的影響

　　115號(hào)文對(duì)現(xiàn)有存量PPP項(xiàng)目進(jìn)行了安排，總體上還是遵循老項(xiàng)目老辦法、新項(xiàng)目新辦法的原則。115號(hào)文規(guī)定，在2023年2月PPP項(xiàng)目清理核查前未完成招標(biāo)采購(gòu)程序的項(xiàng)目，以及后續(xù)新實(shí)施的PPP項(xiàng)目，均應(yīng)按照115號(hào)文的新機(jī)制執(zhí)行，不再執(zhí)行2015年5月印發(fā)的42號(hào)文。

　　按照此規(guī)定，在項(xiàng)目清理前已經(jīng)完成招標(biāo)程序的PPP項(xiàng)目，理論上依然可以按照之前的要求運(yùn)作。在項(xiàng)目清理時(shí)依然未簽訂合同的PPP項(xiàng)目，應(yīng)屬于未完成招標(biāo)采購(gòu)程序，應(yīng)按照115號(hào)文的新機(jī)制運(yùn)作。

　　為了避免新舊機(jī)制轉(zhuǎn)換過(guò)程中PPP項(xiàng)目運(yùn)作出現(xiàn)不必要的爭(zhēng)議，115號(hào)文特別規(guī)定了特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的變更和移交等應(yīng)遵循的原則。

　　一是如需變更特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，政府與社會(huì)資本應(yīng)在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上依法簽訂補(bǔ)充協(xié)議。

　　二是特許經(jīng)營(yíng)期滿，如繼續(xù)采取特許經(jīng)營(yíng)模式的，應(yīng)按規(guī)定重新選擇特許經(jīng)營(yíng)者，同等條件下可優(yōu)先選擇原特許經(jīng)營(yíng)者。

　　三是特許經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)因改擴(kuò)建等原因需重新選擇特許經(jīng)營(yíng)者的，同等條件下可優(yōu)先選擇原特許經(jīng)營(yíng)者。

　　四是嚴(yán)禁以提前終止特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議為由將特許經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^(guò)BT模式變相舉債。

　　五是對(duì)因特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議引發(fā)的各類爭(zhēng)議，鼓勵(lì)通過(guò)友好協(xié)商解決，必要時(shí)可根據(jù)爭(zhēng)議性質(zhì)，依法依規(guī)申請(qǐng)仲裁、申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政、民事訴訟。

　　115號(hào)文前述原則對(duì)基層現(xiàn)存項(xiàng)目的操作指導(dǎo)性特別強(qiáng)，尤其是關(guān)于項(xiàng)目爭(zhēng)議解決的原則?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（法釋〔2019〕17號(hào)，以下簡(jiǎn)稱17號(hào)文）規(guī)定，行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的政府與社會(huì)資本合作協(xié)議，屬于行政協(xié)議，法院可以行政訴訟受理。某些基層部門(mén)乃至法院對(duì)此錯(cuò)誤理解為PPP項(xiàng)目的糾紛都可以適用行政訴訟，這實(shí)際上是忽視了17號(hào)文規(guī)定的屬于行政協(xié)議的PPP協(xié)議的前提，如因PPP項(xiàng)目政府方款項(xiàng)不能及時(shí)結(jié)算造成的糾紛，就屬于一般民事糾紛，而不能是行政糾紛。這也是115號(hào)文在爭(zhēng)議解決中強(qiáng)調(diào)根據(jù)“爭(zhēng)議性質(zhì)”，采用不同爭(zhēng)議解決方式的本意。

　　需要指出的是，115號(hào)文的出臺(tái)，意味著之前一度停頓清理的PPP模式，將在國(guó)內(nèi)再次迎來(lái)政策支持。2024年2月19日，國(guó)家發(fā)展改革委起草了《民間投資引導(dǎo)專項(xiàng)中央預(yù)算內(nèi)投資管理暫行辦法（征求意見(jiàn)稿）》。該征求意見(jiàn)稿明確，對(duì)符合要求的PPP項(xiàng)目建設(shè)，中央預(yù)算內(nèi)投資民間投資引導(dǎo)專項(xiàng)將發(fā)揮政府投資資金“四兩撥千斤”作用予以支持，進(jìn)一步鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)民間投資發(fā)展?？梢灶A(yù)見(jiàn)的是，115號(hào)文及后續(xù)即將出臺(tái)的一系列配套文件，都將為PPP模式規(guī)范應(yīng)用保駕護(hù)航，我國(guó)PPP項(xiàng)目將迎來(lái)新的發(fā)展契機(jī)。

　　責(zé)編：辛美玉；編輯：張曼琳

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