2019年12月，《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）正式印發(fā)，并于2020年3月1日開始實施。《管理辦法》進一步規(guī)范了房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包這一形式的適用范圍和要求，對提升工程建設質量和效益起到積極的作用。但在辦法具體落地實施過程中，部分采購人和采購代理機構對不同資金性質的工程總承包項目的法律適用不能正確區(qū)分，對部分條款理解不到位。為了做好工程總承包項目，筆者結合已成功實施的某工程總承包項目，對政府采購工程的法律適用和發(fā)承包要點進行解析，并給出相應操作建議。

　　項目基本情況

　　某政府機關新建培訓中心項目和辦公樓（在用）裝飾裝修項目已經(jīng)有關部門批準建設，其中新建培訓中心項目總投資1億元，辦公樓（在用）裝飾裝修項目總投資0.2億元，資金來源全部為自籌，新建培訓中心竣工驗收后擬在電教室采購安裝400臺計算機，預算費用約250萬元。

　　政府采購工程的法律適用

　　《建設工程質量管理條例》（國務院令第279號）規(guī)定，建設工程是指土木工程、建筑工程、線路管道和設備安裝工程及裝修工程。依據(jù)項目屬性和資金性質，結合《招標投標法》《政府采購法》對政府采購工程的銜接適用相關規(guī)定，新建培訓中心項目、辦公樓（在用）裝修項目和電教室計算機采購分為三個合同包進行采購，新建培訓中心項目采用公開招標方式，適用《招標投標法》及其實施條例，電教室計算機采購適用《政府采購法》及其實施條例，其中辦公樓（在用）裝修項目采用競爭性磋商方式進行采購，計算機采購采用公開招標方式進行采購。相關分析如下。

　　《招標投標法》《政府采購法》兩法中涉及的工程，包括工程本身以及與工程建設相關的貨物和服務。其中，工程特指建設工程，一般涵蓋建筑物和構筑物的新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等；與工程建設有關的貨物，特指構成工程不可分割的組成部分，并且為實現(xiàn)工程基本功能所必需包括的設備、材料等；與工程建設有關的服務，特指為完成工程所需的勘察、設計、監(jiān)理。結合政府采購工程招投標實際，《政府采購法》第四條明確指出，政府采購的工程，包括與工程建設相關的貨物和服務，采用招投標方式的適用《招標投標法》。與建筑物和構筑物新建、改建、擴建無關的政府采購工程，包括單獨的裝修、拆除、修繕等，不屬于必須進行招標的工程建設項目，適用于《政府采購法》及其實施條例，可以采用競爭性談判、競爭性磋商或者單一來源方式（符合特定情形的）進行采購。《政府采購法實施條例》第二十五條和《關于政府采購工程項目有關法律適用問題的復函》（財庫便函[2020]385號）也提供了明確的依據(jù)。

　　某新建培訓中心項目屬于兩法規(guī)定的建筑物新建工程，資金性質屬于財政資金，總投資1.4億元，采用EPC方式進行招標。依據(jù)《政府采購法》第四條和《政府采購法實施條例》第七條之規(guī)定，應當適用招標投標法進行招標?！斗课萁ㄖ褪姓A設施項目工程總承包管理辦法》第八條規(guī)定：工程總承包項目范圍內的設計、采購或者施工中，有任一項屬于依法必須進行招標的項目范圍且達到國家規(guī)定規(guī)模標準的，應當采用招標的方式選擇工程總承包單位。因此，該EPC項目應當采用公開招標的方式選定承包人。

　　上述新建培訓中心電教室計算機采購項目在工程竣工驗收后進行采購，不是該項工程所涵蓋的不可分割的組成部分。不可分割一般指離開了建筑物或者構筑物主體就無法實現(xiàn)其使用價值的貨物，如門窗屬于不可分割，但計算機就與建筑物和構筑物的基本使用功能無關，故該批次計算機采購應當適用政府采購法。依據(jù)《河北省政府集中采購目錄及標準》（冀財采[2020]12號）規(guī)定，政府采購貨物、服務選擇標準為單項或批量采購預算金額省級（含雄安新區(qū)本級）為50萬元（含）以上，設區(qū)市級為40萬元（含）以上，縣級為30萬元（含）以上。政府采購工程采購限額標準為60萬元（含）以上。政府采購貨物、服務公開招標數(shù)額標準為200萬元（含）以上。因達到公開招標限額標準，該項目計算機采購應當采用政府采購公開招標方式進行采購，且臺式計算機和便攜式計算機均屬于集中采購目錄內品目，故應委托河北省政府采購中心進行采購。

　　辦公樓（在用）裝修項目因建筑物已經(jīng)投入使用多年，其裝修裝飾項目屬于《政府采購法》中明確的單獨的裝飾裝修，應依據(jù)采購主體和資金屬性適用于政府采購法及其實施條例。《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》第三條第五款中規(guī)定，按照《招標投標法》及其實施條例必須進行招標的工程建設項目以外的工程建設項目應采用競爭性磋商采購方式采購。

　　工程總承包項目的發(fā)承包要點分析

　　工程總承包不是設計和施工總承包的簡單累加，目的是向業(yè)主交付最終產(chǎn)品的服務，是將整個工程項目進行整體構思、全面安排、協(xié)調運行的一體化的承包體系。這一體系改變了此前的分階段工程管理模式，使工程建設項目管理更加符合工程建設的規(guī)律。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，發(fā)達國家建筑市場采取工程總承包形式的占比達到50%。

　　工程總承包項目設計和施工深度交叉，最大的優(yōu)勢在于能夠有效降低工程造價。設計階段對工程造價起到?jīng)Q定性影響，設計階段能夠確定工程造價的90%，施工階段僅有5%左右的影響空間。因此，在設計階段實行限額設計，能夠通過優(yōu)化方案大幅降低工程造價。

　　在傳統(tǒng)施工承包模式中，施工和設計是獨立的，雙方難以形成聯(lián)動，從而導致造價和使用功能上的差異。設計和施工過程的深度融合，能夠在確保工程質量的前提下，較大幅度地降低費用。工程總承包模式的優(yōu)勢在于，一是設計階段屬于比較抽象的工作，能夠以較低的成本實現(xiàn)設計修改優(yōu)化，同時不會對項目投資產(chǎn)生決定性的影響；二是工程總承包模式能夠大幅縮短建設周期，確保工程質量，實現(xiàn)設計、采購、施工、試運行等全過程的質量管控，消除質量不穩(wěn)定的因素；三是設計、采購、施工、試運行各階段的深度融合，能夠在設計階段就發(fā)揮新技術、新工藝的指導性，充分考慮施工的便利性，及時發(fā)現(xiàn)設計中可能存在的問題，從而確保工程質量，縮短建設周期。

　　為進一步推進工程總承包這一模式，近年來，國家和部分省市陸續(xù)出臺了相關規(guī)定。以河北省為例，該省住房和城鄉(xiāng)建設廳印發(fā)了《河北省房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》（冀建建市〔2021〕3號），為工程總承包的實施提供了依據(jù)。以本文案例為例，某政府機關新建培訓中心和辦公樓裝飾裝修均采用EPC模式，其中培訓中心新建采用整體工程總承包，辦公樓裝飾裝修采用專業(yè)工程設計施工總承包。合理設定招標采購中投標人的資質、資格要求，是充分發(fā)揮招標采購競爭，從而達到采購利益最大化并使采購合同順利實施的重要因素之一。

　　依據(jù)《管理辦法》及省級監(jiān)管部門相關規(guī)定，工程總承包單位應當同時具有與工程規(guī)模相適應的工程設計資質和施工資質，或者由具有相應資質的設計單位和施工單位組成聯(lián)合體；在招標文件編制環(huán)節(jié)，重點應包括投標人須知、評標辦法和標準、擬簽訂合同的主要條款、發(fā)包人要求、建設單位提供的資料和條件、投標文件格式，以及要求投標人提交的其他材料；在評標辦法設定上，應采用綜合評估法，評審因素主要包括工程總承包報價、項目管理組織方案、設計技術方案、施工組織設計或者施工計劃、設備采購方案、質量安全保證措施、工程總承包業(yè)績及企業(yè)信用等；在合同采納方面，應采用總價合同，合同價格應當在考慮充分競爭的基礎上確定，除招標文件或者工程總承包合同中約定的調價原則外，一般不予調整。

　　需要特別指出的是，政府投資的工程總承包項目應嚴格落實政府采購政策，主要包括節(jié)能產(chǎn)品政府采購；環(huán)境標志產(chǎn)品政府采購；政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展；政府采購支持監(jiān)獄企業(yè)發(fā)展等。

　　此外，通過多年實踐經(jīng)驗來看，要做好政府投資工程總承包項目，必須準確理解政府采購工程的概念，理清邊界，準確適用《管理辦法》對不同資金性質項目的規(guī)定，才能確保項目的順利實施。

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