2021年12月24日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十二次會(huì)議修訂通過(guò)《科技進(jìn)步法》,自2022年1月1日起施行。其第九十一條明確：“對(duì)境內(nèi)自然人、法人和非法人組織的科技創(chuàng)新產(chǎn)品、服務(wù)，在功能、質(zhì)量等指標(biāo)能夠滿足政府采購(gòu)需求的條件下，政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)購(gòu)買；首次投放市場(chǎng)的，政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)率先購(gòu)買，不得以商業(yè)業(yè)績(jī)?yōu)橛捎枰韵拗?。政府采?gòu)的產(chǎn)品尚待研究開(kāi)發(fā)的，通過(guò)訂購(gòu)方式實(shí)施。采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采用競(jìng)爭(zhēng)性方式確定科學(xué)技術(shù)研究開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)、高等學(xué)校或者企業(yè)進(jìn)行研究開(kāi)發(fā)，產(chǎn)品研發(fā)合格后按約定采購(gòu)”。

　　實(shí)際上，《科技進(jìn)步法》（2008年版）對(duì)首購(gòu)、訂購(gòu)就已經(jīng)有作過(guò)規(guī)定。相對(duì)于2008年的舊法，此次修訂突出兩點(diǎn)：一是對(duì)首購(gòu)產(chǎn)品，強(qiáng)調(diào)“不得以商業(yè)業(yè)績(jī)?yōu)橛捎枰韵拗?rdquo;；二是對(duì)訂購(gòu)產(chǎn)品，原規(guī)定“應(yīng)當(dāng)運(yùn)用招標(biāo)方式確定科學(xué)技術(shù)研究開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)、高等學(xué)?；蛘咂髽I(yè)進(jìn)行研究開(kāi)發(fā)”中的“運(yùn)用招標(biāo)方式”改為“應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采用競(jìng)爭(zhēng)性方式”?？梢?jiàn)，修訂后的《科技進(jìn)步法》對(duì)政府采購(gòu)首購(gòu)訂購(gòu)科技創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)的規(guī)定更加具體，也更加合理。

　　政府采購(gòu)是國(guó)家科技進(jìn)步的重要推動(dòng)力。有效運(yùn)用政府采購(gòu)政策，給新技術(shù)、新產(chǎn)品、新服務(wù)進(jìn)入政府采購(gòu)市場(chǎng)的首次機(jī)會(huì)，對(duì)于科技成果轉(zhuǎn)化意義重大。上個(gè)世紀(jì)五六十年代，政府采購(gòu)就是美國(guó)的航天航空技術(shù)、計(jì)算機(jī)、半導(dǎo)體行業(yè)的發(fā)展的第一推動(dòng)力。在美國(guó)半導(dǎo)體和計(jì)算機(jī)工業(yè)發(fā)展早期，美國(guó)國(guó)防部和國(guó)家宇航局出面采購(gòu)；1960年集成電路產(chǎn)品剛剛問(wèn)世時(shí)，也全部由聯(lián)邦政府購(gòu)買。我國(guó)的政府采購(gòu)“首臺(tái)套”，則是指經(jīng)過(guò)創(chuàng)新，其品種、規(guī)格或技術(shù)參數(shù)等有重大突破，具有知識(shí)產(chǎn)權(quán)但尚未取得市場(chǎng)業(yè)績(jī)的首臺(tái)套或首批次的裝備、系統(tǒng)和核心部件。2010年北京交控公司自主研發(fā)的CBTC信號(hào)系統(tǒng)首次通過(guò)“首臺(tái)套”政策，在地鐵亦莊線上初次投入產(chǎn)業(yè)應(yīng)用，打破了跨國(guó)公司的壟斷。后來(lái)，該公司CBTC信號(hào)系統(tǒng)在全國(guó)十多個(gè)城市的競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)中成功中標(biāo)，并隨著“一帶一路”走向國(guó)際市場(chǎng)。

　　在政府采購(gòu)中，如何落實(shí)《科技進(jìn)步法》科技創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)首購(gòu)和訂購(gòu)（以下簡(jiǎn)稱“首購(gòu)訂購(gòu)”）的相關(guān)規(guī)定，筆者認(rèn)為，需要考慮以下十個(gè)方面：

　　一是應(yīng)立足于鼓勵(lì)先進(jìn)，摒棄保護(hù)落后。改革開(kāi)放幾十年的經(jīng)驗(yàn)表明，國(guó)內(nèi)傳統(tǒng)汽車產(chǎn)業(yè)因產(chǎn)業(yè)保護(hù)而落后，家電產(chǎn)業(yè)因開(kāi)放市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)而發(fā)展超越。扶持國(guó)貨和促進(jìn)企業(yè)自主創(chuàng)新，是政府采購(gòu)的兩個(gè)政策功能，應(yīng)相互促進(jìn)、協(xié)調(diào)并進(jìn)，不能回到為扶持國(guó)貨而阻礙自主創(chuàng)新的老路子。首購(gòu)訂購(gòu)制度設(shè)計(jì)，要吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，絕不能陷入保護(hù)落后的陷阱，讓相關(guān)生產(chǎn)制造商躺在政府保護(hù)的懷抱里停滯不前。

　　二是應(yīng)有機(jī)嵌入現(xiàn)行政府采購(gòu)制度框架中，而不應(yīng)另起爐灶。保持政府采購(gòu)制度的統(tǒng)一性，對(duì)于維護(hù)全國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)的統(tǒng)一市場(chǎng)、防止地方保護(hù)主義，具有至關(guān)重要的作用。在現(xiàn)有政府采購(gòu)制度框架下，首購(gòu)產(chǎn)品可以采取單一來(lái)源采購(gòu)方式，將政府采購(gòu)合同授予提供首購(gòu)產(chǎn)品的供應(yīng)商。此外，還可以在政府采購(gòu)貨物類和服務(wù)類項(xiàng)目評(píng)審中設(shè)置創(chuàng)新因素，對(duì)滿足創(chuàng)新因素條件的投標(biāo)供應(yīng)商或其產(chǎn)品和服務(wù)，給予價(jià)格扣除或評(píng)審加分。進(jìn)一步細(xì)化對(duì)于鼓勵(lì)發(fā)展的關(guān)鍵性新技術(shù)新產(chǎn)品新服務(wù)的最低評(píng)標(biāo)價(jià)法的價(jià)格扣除，以及綜合評(píng)分法的加分相關(guān)規(guī)定。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)對(duì)創(chuàng)新型企業(yè)政府采購(gòu)訂單融資優(yōu)先提供合作支持，在融資額度、利率等方面給予優(yōu)惠。

　　三是應(yīng)聚焦于亟需技術(shù)攻關(guān)的重點(diǎn)領(lǐng)域。首購(gòu)訂購(gòu)應(yīng)瞄準(zhǔn)市場(chǎng)規(guī)模較大、帶動(dòng)性強(qiáng)、有技術(shù)先導(dǎo)性的行業(yè)和產(chǎn)品，而不必且不能面面俱到，切忌過(guò)于泛化。大多數(shù)的品類完全可以通過(guò)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)來(lái)實(shí)現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新。如果首購(gòu)訂購(gòu)過(guò)于泛化，評(píng)估、認(rèn)證等制度成本過(guò)高，實(shí)際操作難度也很大。

　　在地方市縣層面，主要集中在高端醫(yī)療設(shè)備、檢測(cè)儀器試劑、實(shí)驗(yàn)室儀器設(shè)備、電力電氣設(shè)備等以及相關(guān)的服務(wù)。在中央廣義的公共采購(gòu)層面，還包括軍事武器設(shè)備、航空航天儀器設(shè)備、央企（如中鐵、中車、中遠(yuǎn)、國(guó)網(wǎng)、移動(dòng)、電信、聯(lián)通、各大國(guó)有銀行保險(xiǎn)公司、各大航空公司）采購(gòu)的關(guān)鍵性設(shè)備設(shè)施，以及相關(guān)的服務(wù)。

　　四是政府方應(yīng)制定需求標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)需求標(biāo)準(zhǔn)“按圖索驥”。美國(guó)軍方采購(gòu)戰(zhàn)斗機(jī)，就是在研發(fā)當(dāng)中事先制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)目標(biāo)，讓企業(yè)去競(jìng)爭(zhēng)，然后擇優(yōu)選擇一家來(lái)購(gòu)買。

　　值得注意的是，不應(yīng)簡(jiǎn)單地直接建立封閉式供應(yīng)商庫(kù)。政府直接建立供應(yīng)商庫(kù)，受限于政府工作人員對(duì)科技認(rèn)識(shí)和信息來(lái)源的有限性、政府工作機(jī)制的滯后性、政府工作流程的封閉性保守性，以及內(nèi)控的復(fù)雜性，必然存在審核難度大、滾動(dòng)更新難、動(dòng)態(tài)管理弱、廉政風(fēng)險(xiǎn)大等諸多難題。同時(shí)，明確需求標(biāo)準(zhǔn)要處理好配件、原材料創(chuàng)新與成品創(chuàng)新的關(guān)系?；谡少?gòu)的特點(diǎn)，采購(gòu)標(biāo)的通常是成品，而科技創(chuàng)新產(chǎn)品采購(gòu)?fù)菑呐浼驮牧系母倪M(jìn)開(kāi)始的。因此，應(yīng)當(dāng)把配件和原材料有關(guān)功能和質(zhì)量的關(guān)鍵性、顯著性創(chuàng)新也作為評(píng)審因素。

　　五是基于需求的不確定性、技術(shù)路線的多樣性、競(jìng)爭(zhēng)的不充分性、研發(fā)的不確定性，應(yīng)允許更加靈活有效、效率優(yōu)先、結(jié)果導(dǎo)向的評(píng)審機(jī)制。如允許根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際需求，把供應(yīng)商的規(guī)模、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、技術(shù)等級(jí)、管理認(rèn)證、以往關(guān)聯(lián)業(yè)績(jī)、資質(zhì)信用等級(jí)、人才配備等作為資格條件和評(píng)審因素。在承擔(dān)科技創(chuàng)新項(xiàng)目中開(kāi)展試點(diǎn)示范應(yīng)用并取得認(rèn)證認(rèn)可的應(yīng)視同為項(xiàng)目業(yè)績(jī)，且不得以無(wú)商業(yè)業(yè)績(jī)?yōu)橛膳懦庠擃愒O(shè)備參與投標(biāo)。鼓勵(lì)供應(yīng)商投保產(chǎn)品責(zé)任保險(xiǎn)、產(chǎn)品質(zhì)量保證保險(xiǎn)等科技保險(xiǎn)險(xiǎn)種，可以將投?？萍急ｋU(xiǎn)作為評(píng)審因素。提供首購(gòu)產(chǎn)品的供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)投保產(chǎn)品責(zé)任保險(xiǎn)。

　　六是要求采購(gòu)人代表、代理機(jī)構(gòu)和評(píng)審專家要有更高的專業(yè)水準(zhǔn)和道德素養(yǎng)。采購(gòu)人應(yīng)做好盡職調(diào)查，全面掌握行業(yè)發(fā)展最新動(dòng)態(tài)，同時(shí)要根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)和項(xiàng)目要求，遴選專業(yè)化程度更高的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)。從財(cái)政部門(mén)的政府采購(gòu)專家?guī)熘羞x擇德才兼?zhèn)涞膶＜覅⑴c項(xiàng)目論證和評(píng)審活動(dòng)，必要時(shí)可從庫(kù)外邀請(qǐng)業(yè)內(nèi)權(quán)威專家，以確保專業(yè)性和可靠性。

　　七是既要建立容錯(cuò)機(jī)制，又要防止廉政道德風(fēng)險(xiǎn)。探索建立針對(duì)采購(gòu)人的風(fēng)險(xiǎn)免責(zé)機(jī)制與考核激勵(lì)機(jī)制，同時(shí)嵌入到項(xiàng)目預(yù)算實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)體系中。存在兩個(gè)以上潛在供應(yīng)商的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采用競(jìng)爭(zhēng)性方式，包括招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、方案比選等，遴選確定科研機(jī)構(gòu)、高?；蚱髽I(yè)進(jìn)行研發(fā)。鼓勵(lì)采購(gòu)人先行免費(fèi)試用產(chǎn)品后再實(shí)施首購(gòu)。

　　八是要建立一套公平公正、公開(kāi)透明、合理順暢的工作流程。從采購(gòu)預(yù)算和采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃開(kāi)始，確定哪些項(xiàng)目適合運(yùn)用首購(gòu)訂購(gòu)政策，征求潛在供應(yīng)商的意見(jiàn)，明確采購(gòu)需求和評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)先采用競(jìng)爭(zhēng)性（包括公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)和有限競(jìng)爭(zhēng)）的采購(gòu)方式，遴選適格的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)和評(píng)審專家成員，從而實(shí)現(xiàn)采購(gòu)目標(biāo)。對(duì)于成本補(bǔ)償、績(jī)效激勵(lì)等單一或者組合定價(jià)方式，還需要明確其內(nèi)涵及說(shuō)明其適用情形。

　　九是應(yīng)區(qū)分政府采購(gòu)與財(cái)政對(duì)科技進(jìn)步的獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼。有政府應(yīng)用場(chǎng)景的，更適合采用政府采購(gòu)方式；缺乏政府應(yīng)用場(chǎng)景的，更適合采用財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)方式，財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)要有力有序推進(jìn)創(chuàng)新攻關(guān)的“揭榜掛帥”體制機(jī)制。相對(duì)于傳統(tǒng)科技項(xiàng)目申報(bào)制，“揭榜掛帥”就是以問(wèn)題為導(dǎo)向，圍繞關(guān)鍵核心技術(shù)，用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)激發(fā)創(chuàng)新活力的科研課題確立機(jī)制。

　　十是要嚴(yán)守政府責(zé)任邊界，堅(jiān)持作為市場(chǎng)主體的企業(yè)是科技創(chuàng)新的主體。科技創(chuàng)新必須調(diào)動(dòng)全社會(huì)尤其是企業(yè)的力量，而不能只依賴政府加大投入。要塑造有利于鼓勵(lì)擴(kuò)大競(jìng)爭(zhēng)、有利于激發(fā)市場(chǎng)主體創(chuàng)新活力的體制機(jī)制，避免政府過(guò)多不當(dāng)干預(yù)市場(chǎng)，防止市場(chǎng)失靈。一般商業(yè)用途的研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)更多考慮通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制包括風(fēng)險(xiǎn)投資、天使投資、商業(yè)保險(xiǎn)分擔(dān)分散，同時(shí)結(jié)合財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策來(lái)實(shí)施。只有政府應(yīng)用場(chǎng)景、缺乏商業(yè)應(yīng)用場(chǎng)景的，才應(yīng)更多考慮采用政府訂購(gòu)方式幫助研發(fā)實(shí)體分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

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