在全球，城市交通所帶來(lái)的負(fù)面影響不斷呈現(xiàn)，溫室氣體排放、交通擁堵、環(huán)境污染、能源消耗、資源緊缺、交通事故等問(wèn)題日益突出，給全球城市的城市建設(shè)、居民生活和生產(chǎn)活動(dòng)造成了嚴(yán)重的影響。在中國(guó)，城市交通帶來(lái)的問(wèn)題更為嚴(yán)重和迫切。相比國(guó)際城市達(dá)到50%城鎮(zhèn)化水平所需近百年的時(shí)間，中國(guó)城鎮(zhèn)化歷經(jīng)的時(shí)間更短。同時(shí)，中國(guó)大城市的人均碳排放量接近10噸每人每年，甚至高于美國(guó)大城市水平。其中，城市交通所占比例雖然較小，但增長(zhǎng)幅度卻是最快的。所以，未來(lái)中國(guó)城市人均碳排放量將在很大程度上取決于交通行業(yè)的排放量。

　　一、微觀個(gè)體出行趨勢(shì)

　　在發(fā)達(dá)國(guó)家，乘坐公共交通和騎自行車(chē)正演變?yōu)闀r(shí)髦的趨勢(shì)。研究指出，即便在機(jī)動(dòng)車(chē)保有量和使用率極高的美國(guó)，年輕一代的美國(guó)人開(kāi)車(chē)已經(jīng)不再是身份的象征；相反，越來(lái)越少的美國(guó)年輕人選擇開(kāi)車(chē)出行。這主要?dú)w咎于以下三個(gè)方面的原因：社交媒體的普及帶來(lái)出行需求的降低；就業(yè)率下降導(dǎo)致汽車(chē)消費(fèi)水平下降；在文化上和社會(huì)認(rèn)知上，對(duì)年輕一代的美國(guó)人來(lái)說(shuō)，買(mǎi)車(chē)或者開(kāi)車(chē)己不再是“時(shí)髦”的事物。這其中，文化和認(rèn)知上的變化被認(rèn)為是美國(guó)開(kāi)車(chē)人群下降的主要原因。

　　隨著開(kāi)車(chē)比例的下降，乘坐公交和騎自行車(chē)的比例正快速攀升。盡管美國(guó)自行車(chē)出行比例與中國(guó)相比仍微乎其微，但在近幾年呈快速上升趨勢(shì)。尤其是過(guò)去十年里，美國(guó)自行車(chē)通勤人數(shù)增長(zhǎng)了近80%，這一趨勢(shì)在美國(guó)的大城市尤為明顯。

　　為適應(yīng)自行車(chē)通勤人數(shù)的增長(zhǎng)，越來(lái)越多的城市（如紐約、芝加哥）己開(kāi)始制定城市自行車(chē)規(guī)劃，并引進(jìn)公共自行車(chē)項(xiàng)目。觀念和認(rèn)識(shí)的變化能夠深刻影響個(gè)體居民的出行選擇。如何喚起居民自覺(jué)與自愿地選擇綠色、低碳的出行方式，這值得正處于快速機(jī)動(dòng)化中的中國(guó)城市思考。

　　二、宏觀可持續(xù)交通的政策發(fā)展趨勢(shì)

　　從宏觀交通政策的發(fā)展來(lái)看，在過(guò)去50年里，國(guó)際大城市演化出很多可持續(xù)交通政策的創(chuàng)新，包括基礎(chǔ)設(shè)施上的大容量快速公交，交通需求管理上的低排放區(qū)和擁堵收費(fèi)，技術(shù)上的谷歌公交信息平臺(tái)，以及規(guī)劃上的完整街道和步行街區(qū)等概念。

　　這些政策創(chuàng)新自提出以來(lái)，迅速在全世界產(chǎn)生了廣泛的影響。這些可持續(xù)交通政策創(chuàng)新可大致分成為“拉”和“推”兩種策略：所謂“拉”，是指通過(guò)公共交通、自行車(chē)、步行等基礎(chǔ)設(shè)施供給端的政策，指引導(dǎo)公眾在出行模式上向公共交通傾斜，將居民“拉”到綠色交通工具與軌道上；所謂“推”，是指通過(guò)影響交通需求端的政策，即行政政策與經(jīng)濟(jì)政策，引導(dǎo)公眾減少對(duì)小汽車(chē)的青睞，將居民從小汽車(chē)出行模式上推出去。

　　在可持續(xù)交通基礎(chǔ)設(shè)施供給上，截止2012年，全世界有189個(gè)城市有地鐵覆蓋；168個(gè)城市有大容量快速公交系統(tǒng)；近600個(gè)城市有公共自行車(chē)項(xiàng)目。這為政府節(jié)省了很大的財(cái)政支出。根據(jù)國(guó)際能源署的統(tǒng)計(jì)，在全球范圍內(nèi)，同樣的交通出行需求下，減少道路比例、增加大容量快速公交和軌道交通的比例，能夠?yàn)檎疁p少近20萬(wàn)億美元。

　　但是基礎(chǔ)設(shè)施政策的創(chuàng)新只是近幾年可持續(xù)交通政策創(chuàng)新中的一小部分，交通需求管理政策在這幾年中也快速增長(zhǎng)。例如，中國(guó)城市一直是車(chē)輛限額政策的先行者，并探索出不同的車(chē)輛限額政策，例如北京的搖號(hào)政策、上海的拍賣(mài)政策，以及廣州的搖號(hào)和拍賣(mài)相結(jié)合的限購(gòu)政策。

　　然而，除了車(chē)輛擁有的限制外，中國(guó)城市在控制車(chē)輛使用上的經(jīng)濟(jì)手段仍然缺乏，尤其是對(duì)緩解交通擁堵及改善空氣質(zhì)量貢獻(xiàn)巨大的擁堵收費(fèi)和低排放區(qū)政策。基于廣泛的實(shí)地調(diào)研和訪(fǎng)談，世界資源研究所比較分析了斯德哥爾摩、倫敦和新加坡的擁堵收費(fèi)政策和低排放區(qū)政策。這些城市不僅成功地實(shí)施了這些政策，而且得到了公眾的廣泛認(rèn)同。盡管同樣采取了擁堵收費(fèi)政策，但是斯德哥爾摩、新加坡與倫敦在政策定位和目標(biāo)、出臺(tái)方式、收費(fèi)對(duì)象與費(fèi)率、技術(shù)實(shí)施，以及資金再分配等方面都存在明顯差別。例如，擁堵收費(fèi)在倫敦的出臺(tái)得益于中央政府自上而下的支持以及大倫敦市政府自下而上的政治決心；擁堵收費(fèi)在斯德哥爾摩則是通過(guò)近半年的測(cè)試期與民眾公投得以推出；擁堵收費(fèi)在新加坡則是完全政府主導(dǎo)模式的典型。

　　此外，我們總結(jié)了成功實(shí)施擁堵收費(fèi)和低排放區(qū)政策所需要的關(guān)鍵因素：城市領(lǐng)導(dǎo)者的高瞻遠(yuǎn)矚和積極推行；國(guó)家層面為政策提供法律、研究等多個(gè)方面的保障；政府和公眾有效的溝通為政策的推廣奠定了基礎(chǔ)；跨部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制的簡(jiǎn)化，降低了溝通成本；系統(tǒng)因地制宜的技術(shù)選擇和成功運(yùn)行提高了公眾的支持度；可靠的技術(shù)為系統(tǒng)的實(shí)施提供了運(yùn)營(yíng)和管理上的保障；多種完善的配套措施（公交、規(guī)劃等）提供了其他高質(zhì)量的出行選擇；透明的資金分配使民眾對(duì)系統(tǒng)的長(zhǎng)期實(shí)施堅(jiān)定了信心；細(xì)節(jié)決定了政策的成功。

　　三、加速可持續(xù)交通政策在全球的采納趨勢(shì)

　　根據(jù)創(chuàng)新理論，政策從創(chuàng)新到擴(kuò)散經(jīng)歷五個(gè)階段：革新階段、早期實(shí)施階段、早期多數(shù)實(shí)施階段、后期多數(shù)實(shí)施階段、落后階段。

　　據(jù)這一理論統(tǒng)計(jì)得出，不同的可持續(xù)交通政策存在不同的政策創(chuàng)新和擴(kuò)散階段，并呈現(xiàn)很強(qiáng)的地域性。例如地鐵、大容量快速公交處于多數(shù)實(shí)施的階段；而限制機(jī)動(dòng)車(chē)進(jìn)入中心城區(qū)的做法僅在歐洲城市得到廣泛普及，但在亞洲城市很少見(jiàn)。另外，大部分需求管理政策（包括擁堵收費(fèi)和機(jī)動(dòng)車(chē)限購(gòu)）仍處于早期革新階段；這些政策由于“試水”者的較少，也面臨著決策者和公眾接受程度的考驗(yàn)。

　　比較國(guó)際大城市在機(jī)動(dòng)化發(fā)展的不同階段，可以看出及早采納可持續(xù)交通政策具有巨大的先發(fā)優(yōu)勢(shì)。比較國(guó)內(nèi)外的城市在可持續(xù)交通政策出臺(tái)的時(shí)間點(diǎn)，可以看出國(guó)內(nèi)城市在制定可持續(xù)交通政策的問(wèn)題在于：

　　一是政策出臺(tái)時(shí)間點(diǎn)相對(duì)晚，力度薄弱，作用有限。國(guó)內(nèi)外成功解決機(jī)動(dòng)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展耦合問(wèn)題的城市，無(wú)一例外均在城市機(jī)動(dòng)化的初期或快速上升初期采取了大力度的限制政策，例如新加坡、東京、上海等。對(duì)于大力度政策實(shí)施較晚的城市，例如北京、倫敦、紐約，不僅對(duì)政策力度要求更高，且實(shí)際的實(shí)施難度、政策效果都受到了影響。

　　二是現(xiàn)行政策依賴(lài)僅行政手段，缺乏經(jīng)濟(jì)杠桿這一有效手段。雖然一些城市已經(jīng)及時(shí)采取了包括限行、單行道、高峰限入等行政措施，這些措施只是短期緩解了問(wèn)題，并沒(méi)有從根源上解決機(jī)動(dòng)車(chē)時(shí)間和成本的“綜合經(jīng)濟(jì)性”更高的問(wèn)題，而且隨著機(jī)動(dòng)車(chē)數(shù)量的增加，其作用也很快被稀釋。因此，使用經(jīng)濟(jì)手段，使機(jī)動(dòng)車(chē)使用者承擔(dān)起機(jī)動(dòng)車(chē)產(chǎn)生的“外部不經(jīng)濟(jì)”，是驅(qū)動(dòng)居民改變出行方式選擇的動(dòng)力。

　　解決上述問(wèn)題，需要城市在制定交通政策中具有先發(fā)、主動(dòng)和前瞻性，而非被動(dòng)解決和響應(yīng)當(dāng)下的交通問(wèn)題。事實(shí)上，香港的一系列交通規(guī)劃和政策并不是在交通問(wèn)題最突出的時(shí)間點(diǎn)出臺(tái)的。但該城市未雨綢繆，很多政策是針對(duì)未來(lái)可能產(chǎn)生的交通問(wèn)題制定的。例如，香港在1979年“香港內(nèi)陸交通白皮書(shū)”10年交通規(guī)劃的綜合報(bào)告里，提出包括改善道路系統(tǒng)、擴(kuò)大公交服務(wù)、集約道路使用等政策建議。此外，東京、新加坡在機(jī)動(dòng)化發(fā)展的初期，都無(wú)一例外地采用了系統(tǒng)的、大力度的經(jīng)濟(jì)手段來(lái)扼制城市交通問(wèn)題，如更高的停車(chē)價(jià)格、車(chē)輛配額和擁堵收費(fèi)。這些措施不僅可臥在短期內(nèi)取得較為明顯的效果，如控制城市交通用地并減排，同時(shí)也為公交發(fā)展和城市規(guī)劃等長(zhǎng)期政策“購(gòu)買(mǎi)”時(shí)間。

　　這些處于革新階段的政策，對(duì)于希望規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的決策者并不具有吸引力。所以，加速可持續(xù)交通政策在國(guó)內(nèi)城市的普及很大程度上取決于三大因素：一是決策者的政治意愿；二是實(shí)施者的技術(shù)實(shí)力；三是完善的制度保障機(jī)制。

　　文/世界資源研究所城市和交通項(xiàng)目主任 張海濤

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