文/徐琳　楊子葉

　　進(jìn)行持續(xù)的科技創(chuàng)新，并將其積極地運(yùn)用到解決現(xiàn)實(shí)問題中，是我國宏觀經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)質(zhì)量變革、效率變革和動(dòng)力變革的必要條件。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生改善比過去任何時(shí)候都更加需要科學(xué)技術(shù)解決方案，都更加需要增強(qiáng)創(chuàng)新這個(gè)第一動(dòng)力”。2024年2月，財(cái)政部印發(fā)了《政府采購合作創(chuàng)新采購方式管理暫行辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）；2024年4月，財(cái)政部出臺(tái)了《政府采購合作創(chuàng)新采購方式管理暫行辦法》（財(cái)庫〔2024〕13號(hào)，以下簡稱13號(hào)文）。13號(hào)文的正式出臺(tái)，有利于推動(dòng)創(chuàng)新產(chǎn)品從需求、研發(fā)到應(yīng)用推廣的一體化管理，更好地支持應(yīng)用技術(shù)創(chuàng)新和科技成果轉(zhuǎn)化。

　　筆者認(rèn)為，合作創(chuàng)新采購有別于當(dāng)下的政府采購，在政策實(shí)施中可能存在以下四個(gè)層面的潛在難點(diǎn)需要克服。

　　采購對(duì)象應(yīng)進(jìn)一步明確

　　《征求意見稿》中關(guān)于合作創(chuàng)新采購標(biāo)的物的規(guī)定系采用列舉式定義采購對(duì)象，因而存在定義模糊的問題，這一問題在13號(hào)文中得到了部分解決。《征求意見稿》相較于《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》），采購標(biāo)的沒有明確的類別，采購適用范圍較為狹窄，尤其是將工程類項(xiàng)目完全排除在外，這在某種程度上限制了合作創(chuàng)新采購的適用廣度和深度。盡管13號(hào)文通過采用“創(chuàng)新產(chǎn)品”這一統(tǒng)稱替代原來的新技術(shù)與新產(chǎn)品的列舉表述，但創(chuàng)新產(chǎn)品這一概念能否完全覆蓋《政府采購法》中規(guī)定的貨物、工程、服務(wù)三大類別，目前尚存在不確定性。這種不確定性可能導(dǎo)致在實(shí)踐層面產(chǎn)生分歧，影響采購活動(dòng)的順利進(jìn)行。

　　針對(duì)這一問題，建議有關(guān)部門或地方政府在后續(xù)的實(shí)施細(xì)則中，進(jìn)一步明確和細(xì)化“創(chuàng)新產(chǎn)品”概念。首先，需要明確創(chuàng)新產(chǎn)品是否包括工程類項(xiàng)目，以拓寬合作創(chuàng)新采購制度的覆蓋面。其次，對(duì)于服務(wù)類采購對(duì)象，需要明確新技術(shù)是否涵蓋其中，使定義呈現(xiàn)更為明確的采購對(duì)象特性，以避免在實(shí)踐層面產(chǎn)生歧義。最后，可以通過制定具體的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和方法來識(shí)別和界定哪些產(chǎn)品可以歸類為創(chuàng)新產(chǎn)品，從而增強(qiáng)采購制度的完整性。

　　實(shí)施主體可進(jìn)一步拓寬

　　在實(shí)施主體方面，對(duì)比13號(hào)文與《征求意見稿》不難發(fā)現(xiàn)，有關(guān)部門在該條款上及時(shí)作出了調(diào)整。13號(hào)文在中央和省級(jí)主管預(yù)算單位間補(bǔ)充了“含計(jì)劃單列市”的表述，這一變化凸顯了有關(guān)部門對(duì)原有條款中實(shí)施主體規(guī)定不周延之處的完善。“計(jì)劃單列市”作為我國對(duì)外開放的重要窗口，擁有特殊的經(jīng)濟(jì)地位、較高的科技創(chuàng)新能力以及較大的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和自主權(quán)。將其列入合作創(chuàng)新采購的實(shí)施主體，對(duì)擴(kuò)大合作創(chuàng)新采購的應(yīng)用范圍，優(yōu)化采購成果產(chǎn)出的效果顯而易見。這一調(diào)整不僅體現(xiàn)了政府對(duì)“計(jì)劃單列市”在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科技創(chuàng)新方面特殊作用的認(rèn)可，也為其在合作創(chuàng)新采購中發(fā)揮更大作用提供了制度保障。

　　然而，盡管有關(guān)部門對(duì)實(shí)施主體進(jìn)行了調(diào)整，仍然存在一些未被明確納入的特殊主體，如國家級(jí)新區(qū)、城市群以及高校國家實(shí)驗(yàn)室等。這些特殊主體在推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、促進(jìn)科技創(chuàng)新以及服務(wù)國家戰(zhàn)略等方面發(fā)揮著舉足輕重的作用，具有與“計(jì)劃單列市”類似的特殊地位和定位。

　　首先，國家級(jí)新區(qū)作為承擔(dān)國家重大戰(zhàn)略任務(wù)的綜合功能區(qū)，在科技創(chuàng)新和改革開放方面展現(xiàn)出極高的活力和潛力。然而，由于國家級(jí)新區(qū)并非傳統(tǒng)行政區(qū)劃建制，其在合作創(chuàng)新采購中的權(quán)限和定位存在不確定性，這直接影響其開展合作創(chuàng)新采購的自主性和積極性。同時(shí)，因缺乏明確的實(shí)施主體定位，導(dǎo)致國家級(jí)新區(qū)在合作創(chuàng)新采購活動(dòng)執(zhí)行程序上缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而影響采購活動(dòng)的效率和效果。其次，以大灣區(qū)為代表的城市群在推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場方面發(fā)揮著重要作用。然而，由于現(xiàn)行的采購主體規(guī)定主要基于行政區(qū)域劃分，城市群這樣的跨行政區(qū)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體在合作創(chuàng)新采購中并未獲得明確的實(shí)施主體地位，這無疑阻礙了城市群經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程，并影響了公共創(chuàng)新服務(wù)的有效提供。最后，高校國家級(jí)實(shí)驗(yàn)平臺(tái)和企業(yè)孵化園等單位作為科技創(chuàng)新的重要力量，在合作創(chuàng)新采購中應(yīng)發(fā)揮更為積極的作用。然而，當(dāng)前政府采購法律體系中并未將這些單位明確列入采購主體一方，這限制了它們在采購活動(dòng)中創(chuàng)新主動(dòng)性和靈活性的發(fā)揮，也可能導(dǎo)致一些具有創(chuàng)新性和前瞻性的項(xiàng)目無法得到有效實(shí)施。

　　針對(duì)上述問題，筆者提出以下建議。

　　一是擴(kuò)大合作創(chuàng)新采購的實(shí)施主體范圍。雖然13號(hào)文加入了“計(jì)劃單列市”作為實(shí)施主體，但仍需進(jìn)一步考慮將國家級(jí)新區(qū)、城市群以及高校國家實(shí)驗(yàn)室等具有特殊地位和作用的主體納入其中。這些特殊主體在科技創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面具有重要的推動(dòng)作用，將其納入實(shí)施主體范圍將有助于推動(dòng)合作創(chuàng)新采購的廣泛應(yīng)用和成果產(chǎn)出。

　　二是建立相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制。由于13號(hào)文已出臺(tái)，在法律法規(guī)層面直接拓寬實(shí)施主體范圍難度較大。因此，筆者建議可以通過協(xié)調(diào)機(jī)制的建立與健全，明確上述特殊主體在合作創(chuàng)新采購中的定位、權(quán)限和職責(zé)，有效推動(dòng)這些特殊主體在采購活動(dòng)中能夠與其他相關(guān)部門和單位有效協(xié)作，助力其在合作創(chuàng)新采購活動(dòng)中能夠充分發(fā)揮作用。在健全的協(xié)調(diào)機(jī)制下，現(xiàn)有的實(shí)施主體不僅可為其余主體提供相應(yīng)的指導(dǎo)，在間接層面進(jìn)一步拓寬實(shí)施主體，提升管理辦法覆蓋面；還可以加強(qiáng)對(duì)采購活動(dòng)的評(píng)估和反饋，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并進(jìn)行整改，確保采購活動(dòng)的公正、透明和高效。

　　對(duì)中小企業(yè)扶持的政策可進(jìn)一步優(yōu)化

　　《征求意見稿》在促進(jìn)中小企業(yè)參與合作創(chuàng)新采購方面雖然提出了面向中小企業(yè)專門采購的積極措施，但也存在待完善之處。其主要問題在于未能充分考慮到中小企業(yè)在研發(fā)實(shí)力、資金儲(chǔ)備等方面的局限性，導(dǎo)致政策在落地過程中可能無法有效平衡成本與效益?；诖?，這樣的政策扶持方式雖然意圖明確，但實(shí)踐層面落地難度大，實(shí)施效果有限。

　　而正式出臺(tái)的13號(hào)文則對(duì)這一問題進(jìn)行了補(bǔ)充與完善。13號(hào)文強(qiáng)調(diào)，在劃分采購包時(shí)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合采購項(xiàng)目的具體情況以及中小企業(yè)的實(shí)際承接能力。這一調(diào)整不僅體現(xiàn)了對(duì)中小企業(yè)實(shí)際狀況的深入考慮，也顯示出政策制定者對(duì)于政策落地的科學(xué)性和精準(zhǔn)性的追求。通過更加細(xì)致地劃分和考量，可以確保政策更好地符合中小企業(yè)的實(shí)際需求，提高其參與合作創(chuàng)新采購的積極性和效果。

　　然而，盡管13號(hào)文有所調(diào)整，但并未能完全解決問題。即使調(diào)整了現(xiàn)有的扶持政策，有了更為明確的評(píng)估因素，但中小企業(yè)的研發(fā)實(shí)力、資金儲(chǔ)備等方面的限制仍然存在，且無法在短期內(nèi)解決，這在一定程度上限制了其在合作創(chuàng)新采購中的參與度和影響力。由此，如何讓上述扶持政策真正發(fā)揮作用，確保中小企業(yè)主體在參與過程中能夠充分發(fā)揮自身優(yōu)勢的同時(shí)，也能滿足合作創(chuàng)新采購要求，仍然是亟待關(guān)注的問題。對(duì)此，筆者提出以下建議。

　　首先，建立更加完善的中小企業(yè)評(píng)估機(jī)制，綜合考慮其研發(fā)實(shí)力、資金狀況以及項(xiàng)目管理能力等多方面因素，通過科學(xué)的評(píng)估，為政策實(shí)施提供有力的數(shù)據(jù)支持，從而更加精準(zhǔn)地匹配中小企業(yè)的實(shí)際承接能力。

　　其次，在優(yōu)化對(duì)中小企業(yè)扶持的政策上，注重保障地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提升中小企業(yè)研發(fā)能力相結(jié)合。一方面，可以通過提供稅收優(yōu)惠、資金扶持等措施，降低中小企業(yè)的經(jīng)營成本，提升其市場競爭力；另一方面，可以加大對(duì)中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的支持力度，鼓勵(lì)其加大研發(fā)投入，增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力。

　　最后，積極探索中小企業(yè)與大企業(yè)之間的合作機(jī)制。通過合作創(chuàng)新、資源共享等方式，推動(dòng)中小企業(yè)在合作創(chuàng)新采購中發(fā)揮更大作用。這種合作模式不僅可以提升中小企業(yè)的研發(fā)實(shí)力和項(xiàng)目管理能力，還可以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈上下游的協(xié)同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)互利共贏。

　　知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)相關(guān)政策可進(jìn)一步完善

　　知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)是一個(gè)復(fù)雜而多維的議題，既要保障權(quán)利人的合法權(quán)益，又需平衡公共利益與社會(huì)發(fā)展。在合作創(chuàng)新采購這一特定領(lǐng)域中，《征求意見稿》在第十一條知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸屬方面要求按照《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》等法律規(guī)定落實(shí)，忽視了知識(shí)產(chǎn)權(quán)法的特殊性。13號(hào)文對(duì)此作出了完善，補(bǔ)充要求知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸屬還應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國知識(shí)產(chǎn)權(quán)法》（以下簡稱《知識(shí)產(chǎn)權(quán)法》）相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，但該條款內(nèi)容較為籠統(tǒng)。筆者認(rèn)為，對(duì)于合作創(chuàng)新采購涉及的知識(shí)產(chǎn)權(quán)問題，應(yīng)充分考慮合作創(chuàng)新采購的特殊性和復(fù)雜性，進(jìn)一步完善保護(hù)措施，即在維護(hù)供應(yīng)商權(quán)益的同時(shí)，綜合考量公共利益。

　　首先，《知識(shí)產(chǎn)權(quán)法》兼?zhèn)涔ㄅc私法的特征。因此，從知識(shí)產(chǎn)權(quán)私法保護(hù)方面而言，該規(guī)定并無苛責(zé)之處，但《知識(shí)產(chǎn)權(quán)法》的公私法交融的特征要求知識(shí)產(chǎn)權(quán)保持自身的獨(dú)立性。在保護(hù)權(quán)利人利益的同時(shí)兼顧公共利益，這是知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)無法回避的公法特征。而政府采購作為一種涉及公權(quán)力的公法事項(xiàng)，其應(yīng)當(dāng)與以意思自治為核心的私法保護(hù)有所區(qū)別。

　　其次，政府采購的一方主體為公權(quán)力機(jī)關(guān)，這決定了其性質(zhì)上絕不僅僅屬于一般商業(yè)行為，而是更多地承載著公共資源配置、國家利益維護(hù)以及社會(huì)公共利益平衡的重任，合作創(chuàng)新采購更是如此。合作創(chuàng)新采購涉及的資金數(shù)額往往十分龐大，且這些資金為國家財(cái)政性資金，本質(zhì)上屬于全體公民，財(cái)政性資金取之于民用之于民應(yīng)為應(yīng)有之義。在此意義上，滿足公共利益需要是合作創(chuàng)新采購的必然要求。因此，如果簡單地將合作創(chuàng)新采購中產(chǎn)生的知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸屬于供應(yīng)商，那么，就可能出現(xiàn)供應(yīng)商為了追求自身利益而忽視公共利益的情況。由此，合作創(chuàng)新采購成果的后續(xù)保障與更新就可能面臨諸多漏洞。一旦供應(yīng)商因各種原因無法繼續(xù)履行其職責(zé)，或者出現(xiàn)技術(shù)更新迭代的情況，這些原本應(yīng)服務(wù)于公共利益的創(chuàng)新成果就可能陷入無人維護(hù)、無法更新的尷尬境地，這無疑是對(duì)公共資源的極大浪費(fèi)和對(duì)公共利益的重大忽視。

　　最后，知識(shí)產(chǎn)權(quán)具有法律賦予的排他性，這是基于權(quán)利人對(duì)公眾社會(huì)作出的智力貢獻(xiàn)，賦予權(quán)利人一定期限內(nèi)的壟斷性經(jīng)營特權(quán)，來激勵(lì)創(chuàng)新活動(dòng)。然而，在合作創(chuàng)新采購中，將知識(shí)產(chǎn)權(quán)授予供應(yīng)商無法起到二次激勵(lì)創(chuàng)新的目的。因?yàn)樵谶@一領(lǐng)域，政府會(huì)對(duì)創(chuàng)新成本投入進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和成本補(bǔ)償，這已經(jīng)為創(chuàng)新者提供了較為充足的創(chuàng)新動(dòng)力，緩解了創(chuàng)新者的后顧之憂。如果再將知識(shí)產(chǎn)權(quán)授予供應(yīng)商，那么，這種二次激勵(lì)不僅難以有實(shí)質(zhì)性成效，反而可能導(dǎo)致供應(yīng)商利用壟斷性經(jīng)營特權(quán)謀取私利，破壞市場競爭秩序，影響市場對(duì)價(jià)，增加政府采購成本，從而阻礙創(chuàng)新成果的傳播和持續(xù)創(chuàng)新。而這不僅與知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度保護(hù)的初衷有一定程度的背離，更會(huì)破壞社會(huì)公共利益的平等性和普惠性原則。

　　此外，或許部分群體會(huì)認(rèn)為，對(duì)上述問題的擔(dān)憂依賴知識(shí)產(chǎn)權(quán)法中的公共利益法定許可和強(qiáng)制許可即可解決。但政府采購中的強(qiáng)公共性已然決定了其需要被法定許可或強(qiáng)制許可的頻次更高，可能性更大。但法定許可仍需支付報(bào)酬，會(huì)增加創(chuàng)新成果應(yīng)用成本，而強(qiáng)制許可的條件較為嚴(yán)苛，我國對(duì)強(qiáng)制許可的應(yīng)用極為謹(jǐn)慎，自建立該機(jī)制以來，授權(quán)次數(shù)寥寥可數(shù)。由此，知識(shí)產(chǎn)權(quán)自身的例外機(jī)制難以解決合作創(chuàng)新采購領(lǐng)域所面臨的知識(shí)產(chǎn)權(quán)困境，亟須配套文件與措施的出臺(tái)，對(duì)其加以調(diào)整與優(yōu)化。

　?。ㄗ髡邌挝唬褐心洗髮W(xué)法學(xué)院）

　　責(zé)編：昝妍；編輯：張曼琳

關(guān)注讀覽天下微信， 100萬篇深度好文， 等你來看……