文/高留明　曾佩珊　柯楊敏

　　政府采購是國家進行宏觀調控、擴大內需的重要手段，同時，作為國家財政支出的管理手段，其還能夠發(fā)揮節(jié)約財政資金、促進經濟循環(huán)、優(yōu)化營商環(huán)境的重要作用。政府采購項目實施質量和效果如何，將對我國宏觀經濟運行產生重要影響。筆者意在探討政府采購項目如何結合新一輪“以舊換新”政策在實現(xiàn)財政資金使用最大化的同時促進項目高質量落地，以期為相關部門的采購決策提供有益參考和借鑒。

　　“以舊換新”的發(fā)展歷程

　　“以舊換新”的兩個階段

　　“以舊換新”的初始含義是指用舊物品換取新物品。在商品消費領域，“以舊換新”特指一種商家的營銷策略，即消費者在購買新物品時，供應商提供的通過舊商品置換一定折扣或者優(yōu)惠的促銷服務。

　　2009年5月，我國首次推出“以舊換新”政策，主要集中在汽車和家電行業(yè)，政府通過財政補貼刺激消費者購買新家電、新汽車等商品，以拉動國內需求、促進節(jié)能減排以及促進營銷、物流、售后服務等相關行業(yè)的發(fā)展，與此同時促進家電下鄉(xiāng)、汽車下鄉(xiāng)。

　　2024年3月，國務院印發(fā)《推動大規(guī)模設備更新和消費品以舊換新行動方案》（國發(fā)〔2024〕7號，以下簡稱7號文）。以此為標志，新一輪“以舊換新”開始啟動。本輪“以舊換新”將實施設備更新、消費品“以舊換新”、回收循環(huán)利用、標準提升四大行動，從而拉動市場需求、優(yōu)化產業(yè)結構、暢通經濟循環(huán)，涉及工業(yè)、農業(yè)、建筑、交通、教育、文旅、醫(yī)療等多個不同領域，主要聚焦在大規(guī)模設備更新以及公共領域。

　　本輪“以舊換新”的特點

　　與2009年首次出臺的“以舊換新”相比，新一輪“以舊換新”有以下特點。一是適用范圍更廣。7號文從設備更新、消費品“以舊換新”、回收循環(huán)利用、標準提升和政策保障等五個方面制定了二十項重點行動，除汽車、家電等耐用消費品類，還涉及工業(yè)、農業(yè)、建筑、交通、教育、文旅和醫(yī)療等重點行業(yè)。以上行業(yè)同時也是近年來政府采購項目涉及的重點行業(yè)，尤其是交通、教育、醫(yī)療等社會民生領域。二是鼓勵從“有”到“優(yōu)”。商務部數(shù)據(jù)顯示，2023年，我國空調、冰箱等主要品類的家電保有量超過30億臺，汽車保有量3.4億輛。隨著人民對美好生活的不斷追求、消費者對生活品質的要求越來越高，智能化家電、汽車的發(fā)展?jié)摿薮?，生活消費品類的商品更新迭代的需求日益增加。此外，7號文支持居民開展舊房裝修、廚衛(wèi)等局部改造等家裝消費品換新，給消費者提供多樣化的消費選擇。三是有利于新質生產力的培育。7號文聚焦大規(guī)模設備更新和消費品“以舊換新”，是加快構建新發(fā)展格局、推動高質量發(fā)展的重要舉措。當前，各行各業(yè)對產品質量的要求日益朝著優(yōu)質化、信息化、智能化和數(shù)據(jù)化發(fā)展，如生產端的工業(yè)裝備、科研方面的技術設備、醫(yī)療行業(yè)的重要設備升級改造等，這些均有助于催生新產業(yè)、新模式和新動能，從而助推企業(yè)高端化轉型。

　　政府采購存在的痛點

　　政府采購項目實施過程包括申請項目預算、調研項目采購需求、編制采購文件、發(fā)布項目采購公告、組織項目評審、發(fā)布采購結果公告、完成合同簽訂、開展履約驗收等諸多環(huán)節(jié)。政府采購項目實施效果如何，很大程度上取決于財政預算的保障是否充足、項目采購需求的管理是否合理等。

　　項目財政資金預算收緊

　　2024年3月，李強總理在政府工作報告中提到，“各級政府要習慣過緊日子，真正精打細算，切實把財政資金用在刀刃上、用出實效來”。這意味著在項目財政資金預算收緊的情形下，采購人亟須進一步強化項目預算管理、細化采購計劃，提高采購預算的科學性。如此做法也符合《政府采購需求管理辦法》（財庫〔2021〕22號，以下簡稱22號文）第四條“采購需求管理應當遵循科學合理、厲行節(jié)約、規(guī)范高效、權責清晰的原則”的規(guī)定。

　　采購需求管理有待提升

　　政府采購結果能否實現(xiàn)“物有所值”與采購需求管理有著密切的關系。。22號文明確引入了“需求調查、審查”等概念，采購人通過選擇適當?shù)恼{查方式，了解與項目相關的產業(yè)發(fā)展、同類采購項目歷史情況、更新改造情況和相關貨物及服務等，將調查結果轉化為客觀可量化的技術要求、商務要求，從而形成項目采購需求。22號文第七條規(guī)定，采購需求應當符合法律法規(guī)、政府采購政策和國家有關規(guī)定，符合國家強制性標準，遵循預算、資產和財務等相關管理制度規(guī)定，符合采購項目特點和實際需要。但值得一提的是，由于部分采購人具有采購崗人員流動性大、工作人員采購專業(yè)化水平不佳等特點，導致部分項目存在需求制定不規(guī)范、不嚴謹、不完整等情形，最終在政府采購項目履約環(huán)節(jié)表現(xiàn)為項目部分采購需求不符合項目實際需要。

　　科技創(chuàng)新產品在項目需求中較難體現(xiàn)

　　數(shù)據(jù)顯示，截至2023年底，我國高新技術企業(yè)數(shù)量約40萬家，專精特新中小企業(yè)10.3萬家，國家級科技企業(yè)孵化器1606家，有效發(fā)明專利499.1萬件。高新技術企業(yè)、專精特新中小企業(yè)等制造的科技創(chuàng)新產品通常是實現(xiàn)重大技術突破、擁有自主知識產權的設備。隨著科技創(chuàng)新產品的品類越來越多，采購人應逐步將科技創(chuàng)新產品采購納入政府采購的項目需求中。

　　近年來，在基層政府部門及事業(yè)單位逐漸衍生出公共區(qū)域道路視頻監(jiān)控等安防設備建設或改造、醫(yī)療機構加快醫(yī)學影像及手術機器人等醫(yī)療裝備更新改造、公共區(qū)域文旅設備的更新提升和城鎮(zhèn)生活污水垃圾處理服務等社會民生類政府采購項目。而現(xiàn)有的政府采購方式如公開招標、競爭性談判等，限制了首臺（套）、重大技術裝備、專精特新產品等科技創(chuàng)新產品在政府采購領域的發(fā)展。同時，由于科技創(chuàng)新產品市場應用時間較短，缺乏政府采購優(yōu)惠政策的支持等，采購人在政府采購項目的設備參數(shù)需求調研、項目論證、招標流程、履約監(jiān)管等環(huán)節(jié)面臨諸多隱形壁壘。

　　“以舊換新”促進政府采購高質量發(fā)展的路徑

　　新一輪“以舊換新”率先在汽車、家電行業(yè)開展，各大電商平臺陸續(xù)推出優(yōu)惠方式刺激消費，挖掘消費潛力。政府采購的主體是各級政府部門、事業(yè)單位和團體組織，是國家最具購買力的單一購買主體和消費主體。結合“以舊換新”政策，以上主體可以推動政府采購領域的貨物更新迭代，從而提升政務服務、切實改善民生服務、節(jié)省各級財政資金，引領社會需求，助推招標采購行業(yè)進一步實現(xiàn)高質量發(fā)展。

　　緩解財政資金壓力，優(yōu)化項目資金配置

　　一方面，新一輪“以舊換新”提供的各項優(yōu)惠措施可顯著降低政府采購成本。本輪“以舊換新”堅持市場為主、政府引導，加大財稅、金融、投資等政策支持力度，突出市場導向的同時，也配套有中央和地方財政的政策支持。政府辦公大樓、行政服務大廳、醫(yī)院學校等，辦公電腦、空調、電梯、公務用車等基礎保障設備陸續(xù)存在更新改造、升級換代的需求。結合新一輪“以舊換新”政策，老舊電梯更新?lián)Q代、行政服務系統(tǒng)提升、更換新能源公務車等具體優(yōu)惠措施，能夠有效拉動必要設備的置換需求，節(jié)省大筆財政資金的同時，可充分調動企業(yè)參與政府采購項目的積極性，在存量中挖掘增量，不斷激發(fā)市場活力。

　　另一方面，新一輪“以舊換新”有助于政府相關部門盤活國有資產，增加財政收入。根據(jù)《財政部關于盤活行政事業(yè)單位國有資產的指導意見》（財資〔2022〕124號），部分行政事業(yè)單位的國有資產存在統(tǒng)籌不夠、使用效益不高的現(xiàn)象，有必要加快推進行政事業(yè)單位各類國有資產盤活利用，促進資產整合和優(yōu)化配置。新一輪“以舊換新”能夠助力盤活國有資產、提升財政收入，從而達到優(yōu)化政府采購項目資金配置、提高項目節(jié)資率的目的，以此緩解財政資金壓力。

　　優(yōu)化項目需求編制，提升需求專業(yè)程度

　　近年來，符合條件的學校陸續(xù)開展實驗教學測評改革建設、置換先進教學及科研技術設備，以助力健全優(yōu)質教育體系。具備條件的醫(yī)療機構改、擴、建，加快醫(yī)學影像及手術治療等醫(yī)療裝備更新改造、手術室及病房環(huán)境改造提升等，以加強高效醫(yī)療衛(wèi)生服務體系建設。不同地區(qū)陸續(xù)開展重點公共區(qū)域和道路視頻監(jiān)控等安防設備改造，以打造幸福宜居的智慧、平安城市。諸如此類項目的開展，表明政府采購項目逐步聚焦在教育服務、醫(yī)療設備、交通運輸、養(yǎng)老服務、市政環(huán)衛(wèi)等重點民生領域。

　　7號文圍繞社會基礎設施、人民居住環(huán)境、交通運輸設備、醫(yī)療診斷設備實施更新行動，提出加快建筑和市政基礎設施領域設備更新、支持交通運輸設備和老舊農業(yè)機械更新、提升教育文旅醫(yī)療設備水平等行動。由此可見，以上社會民生類項目可與新一輪“以舊換新”實現(xiàn)較好結合。

　　各采購單位在做政府采購項目需求調研期間，可充分結合“以舊換新”的政策大背景，融入更多的創(chuàng)新力、創(chuàng)造力，更大限度地優(yōu)化政府采購不同類型項目的更新改造方案，提升政府采購項目需求精準程度、達到“從有到優(yōu)”目的。同時，通過發(fā)揮財政資金效益，減少浪費，通過委托采購代理機構或者其他第三方機構開展專業(yè)的采購需求調查，提升項目需求的完整性、規(guī)范性，然后回溯到項目預算資金編制源頭，有效提升財政資金預算管理，更好地做到“將資金花在刀刃上”。

　　以科技創(chuàng)新引領政府采購高質量發(fā)展

　　本輪“以舊換新”在實施標準提升行動中，提到要加快完善能耗、排放、技術標準，如完善風力發(fā)電機、光伏設備及產品升級與退役等標準。近年來，政府采購品目不斷優(yōu)化完善，衍生了光伏發(fā)電、能源管理、照明節(jié)能、能耗監(jiān)控等系統(tǒng)建設或升級改造類政府采購項目。相關標準的完善，將有效解決采購人在項目需求制定過程中因技術標準不完善產生的后續(xù)問題，促進綠色產品的推廣和應用。結合本輪“以舊換新”，黨政機關、學校、醫(yī)院等行政事業(yè)單位，能夠不斷擴大政府綠色采購范圍、加大綠色產品采購力度，助推綠色采購政策落地實施，促進政府采購高質量發(fā)展。

　　2022年7月發(fā)布的第二版《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》和2024年4月發(fā)布的《政府采購合作創(chuàng)新采購方式管理暫行辦法》均對合作創(chuàng)新采購方式予以明確，對采購人邀請供應商合作研發(fā)創(chuàng)新產品提供了法律及政策保障。2023年7月發(fā)布的《中共中央 國務院關于促進民營經濟發(fā)展壯大的意見》更是提出要“加大政府采購創(chuàng)新產品力度，發(fā)揮首臺（套）保險補償機制作用，支持民營企業(yè)創(chuàng)新產品迭代應用”。以7號文提到的醫(yī)療設備為例，隨著高質量發(fā)展理念不斷深入推進，全國各級醫(yī)院將迎來新一輪醫(yī)療設備的升級換代，如醫(yī)學影像、放射治療、遠程診療、手術機器人等國內科技創(chuàng)新產品，逐漸實現(xiàn)國產替代。隨著新一輪大規(guī)模設備更新潮的來臨，采購人可結合本輪“以舊換新”將科技創(chuàng)新產品、科技創(chuàng)新需求納入項目需求管理范圍內，在項目需求調研階段充分論證科技創(chuàng)新產品應用以及替代落后產品設備的可行性，擴大科技創(chuàng)新產品在政府項目的應用范圍，從而推動企業(yè)產業(yè)鏈升級改造，助推政府采購高質量發(fā)展。

　　（作者單位：高留明、曾佩珊，深圳交易集團有限公司南山分公司；柯楊敏，深圳交易研究院有限公司）

　　責編：昝妍；編輯：張曼琳

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