文/王叢虎　徐云

　　包括工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)、政府采購、國有產(chǎn)權(quán)交易、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓等在內(nèi)的公共資源交易平臺是市場配置公共資源的重要載體，也是公共資源市場化配置的“最后一公里”，直接決定著公共資源配置的效率和效能。全流程電子化在為公共資源交易帶來更加高效便捷、公開透明的服務(wù)的同時，卻也可能出現(xiàn)交易系統(tǒng)被技術(shù)壟斷、技術(shù)壁壘、技術(shù)封閉，甚至腐敗現(xiàn)象，這不僅加大了公共資源交易腐敗的風(fēng)險，也直接影響了公共資源交易的效率、效益和效果。公共資源交易涉及巨大利益，是腐敗易發(fā)高發(fā)領(lǐng)域，更是黨和國家懲治腐敗高度關(guān)注的領(lǐng)域。黨的二十大報告明確要求，“深化整治權(quán)力集中、資金密集、資源富集領(lǐng)域的腐敗”。2024年1月召開的中國共產(chǎn)黨第二十屆中央紀(jì)律檢查委員會第三次全體會議則進(jìn)一步要求，堅持個案查處與系統(tǒng)整治相結(jié)合，深化整治金融、國企、能源、煙草、醫(yī)藥、基建工程和招投標(biāo)等權(quán)力集中、資金密集、資源富集領(lǐng)域的腐敗。公共資源交易領(lǐng)域腐敗治理問題已經(jīng)成為黨和國家的重點(diǎn)任務(wù)。

　　無競爭與不開放情況下存在的問題

　　目前，全國在中央層面形成了以中央國家機(jī)關(guān)采購中心、中共中央直屬機(jī)關(guān)采購中心、全國人大機(jī)關(guān)采購中心的交易平臺為主，各部門集中交易平臺和中央企業(yè)招標(biāo)投標(biāo)平臺為輔的半集中式公共資源交易格局；在地方層面則形成了以省級公共資源交易平臺統(tǒng)領(lǐng)的省、市、區(qū)（縣）三級公共資源交易平臺為主導(dǎo)，其他地方企業(yè)和社會力量交易平臺為輔助的相對集中交易平臺體系。而具體到每一個交易平臺的電子系統(tǒng)（包括電子交易系統(tǒng)、電子服務(wù)系統(tǒng)和電子監(jiān)管系統(tǒng)）則多數(shù)由一家或兩家軟件企業(yè)負(fù)責(zé)建設(shè)并入駐交易中心維持電子系統(tǒng)運(yùn)行。這種由一家軟件企業(yè)建設(shè)并運(yùn)行一個交易平臺，尤其是由一家軟件企業(yè)負(fù)責(zé)或控制交易系統(tǒng)的局面，有利于各級公共資源交易中心對其進(jìn)行管理和掌控，但也可能出現(xiàn)企業(yè)壟斷運(yùn)行、維護(hù)費(fèi)用居高不下、交易系統(tǒng)失控等問題，對公共資源交易平臺的財政投入、運(yùn)行安全、交易公平與效率、信息共享、數(shù)據(jù)治理等方面帶來負(fù)面影響。

　　平臺單一供給商壟斷電子系統(tǒng)建設(shè)運(yùn)營

　　公共資源交易平臺電子系統(tǒng)通過政府采購方式由一家軟件企業(yè)中標(biāo)且負(fù)責(zé)運(yùn)營和維護(hù)，并通過簽訂合同確定雙方的權(quán)利義務(wù)，合理合法。但在實際運(yùn)行中，平臺電子系統(tǒng)由單一供應(yīng)商運(yùn)營常常導(dǎo)致壟斷式的交易平臺架構(gòu)，即項目流程平臺、開評標(biāo)系統(tǒng)、招投標(biāo)文件編制工具等全部被限制在交易平臺內(nèi)部，封閉了外部工具軟件的接口。已有的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，絕大部分地區(qū)的公共資源交易平臺的交易系統(tǒng)都存在“實際接口管控主體隱性排他”現(xiàn)象，即平臺電子系統(tǒng)供應(yīng)商對其他廠商設(shè)置了排他性障礙，以技術(shù)壁壘方式拒絕其他工具軟件或交易系統(tǒng)接入本系統(tǒng)。于是，平臺單一供應(yīng)商下的運(yùn)行模式實際上就形成了單一供應(yīng)商控制并壟斷平臺交易系統(tǒng)的現(xiàn)象，可能存在企業(yè)技術(shù)壟斷并威脅交易安全的情況，甚至出現(xiàn)供應(yīng)商綁架公共部門的現(xiàn)象。

　　電子系統(tǒng)建設(shè)與運(yùn)營費(fèi)用居高不下

　　隨著對公共資源市場化配置重視程度的增加，各地各級通過公共資源交易平臺交易的項目類型越來越多、交易的總金額也越來越高。這樣必然會對公共資源交易平臺，尤其是對平臺電子系統(tǒng)的承載能力、運(yùn)行能力提出更高要求。為此，無競爭性下的單一軟件供應(yīng)商則會以增加新功能或在運(yùn)維方面虛報高價，要求政府不斷加大財政投入，導(dǎo)致部分財政部門難以承受對平臺的持續(xù)投入。因財政投入不夠，軟件供應(yīng)商或降低服務(wù)投入或停止提供技術(shù)服務(wù)會直接影響公共資源交易平臺正常運(yùn)行，進(jìn)而影響項目進(jìn)度，致使公共資源交易營商環(huán)境惡化。

　　交易數(shù)據(jù)難以實現(xiàn)充分共享

　　在萬物互聯(lián)互通的當(dāng)下，信息的共通共享共有已經(jīng)成為各個領(lǐng)域的必然要求。然而，由于軟件供應(yīng)商的不配合，以及公共部門的人力和技術(shù)等原因，各地各級公共資源交易平臺之間，甚至同一平臺的不同電子系統(tǒng)之間都不易實現(xiàn)充分信息共享。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于各個交易平臺電子系統(tǒng)接口及對接機(jī)制缺失或被架空，工具軟件數(shù)據(jù)接口文件制度剛性不足、缺少行政背書和懲戒機(jī)制等原因，出現(xiàn)了“接口成為廠商間的私有協(xié)議”現(xiàn)象，造成不同廠商在對接系統(tǒng)和傳遞信息時待遇不同：有的被拒絕、有的被有條件接受等。這樣不僅增加了軟件系統(tǒng)接入的成本，還可能引起軟件企業(yè)之間的惡性競爭，導(dǎo)致數(shù)據(jù)難以實現(xiàn)充分共享，甚至出現(xiàn)“信息孤島”或數(shù)據(jù)壟斷行為。

　　適度競爭與開放治理的必要性

　　公共資源交易平臺電子系統(tǒng)適度競爭與開放包括彼此關(guān)聯(lián)的兩個方面：一是基于公開開放的技術(shù)規(guī)范和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的行業(yè)平臺生態(tài)體系；二是公開透明公平高效的市場化運(yùn)作機(jī)制。開放的平臺生態(tài)體系是公平高效的市場化運(yùn)作機(jī)制的基礎(chǔ)，而市場化運(yùn)作機(jī)制又反過來不斷促進(jìn)行業(yè)平臺生態(tài)體系的健康發(fā)展。

　　在當(dāng)下互聯(lián)互通的背景下，交易平臺電子系統(tǒng)的適度競爭和開放是必然要求和方向。具體來說，包括以下三個方面。一是保護(hù)市場公平競爭。在確保安全的前提下，全面開放端口，形成多系統(tǒng)、多產(chǎn)品公平接入的格局，可以打破平臺技術(shù)壟斷，充分發(fā)揮各類信息化企業(yè)的比較優(yōu)勢，推動企業(yè)在市場機(jī)制下，通過公平競爭獲取市場份額，促進(jìn)行業(yè)良性發(fā)展。二是提升公共服務(wù)水平。適度競爭和開放治理可以通過市場機(jī)制倒逼各平臺供應(yīng)商通過依法合規(guī)的市場化競爭提供高效服務(wù)，這一機(jī)制可以極大地激發(fā)企業(yè)努力推進(jìn)服務(wù)創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新，通過推動服務(wù)升級在市場競爭中立于不敗之地，從而推動總體服務(wù)不斷升級，行業(yè)服務(wù)水平不斷提升。三是促進(jìn)監(jiān)管公正。開放治理機(jī)制更有利于多方參與，進(jìn)一步提升行業(yè)的透明度，提升違規(guī)操作成本，降低行業(yè)圍標(biāo)、串標(biāo)亂象。此外，適度競爭的機(jī)制也會促進(jìn)服務(wù)專業(yè)化的縱深發(fā)展，引導(dǎo)各類交易更加凸顯采購效益，更加突出招投標(biāo)的市場化屬性，減小監(jiān)管難度，提升行業(yè)監(jiān)管水平。

　　適度競爭與開放治理的對策思考

　　建立開放式的公共資源交易一體化平臺

　　確保政府在公共服務(wù)提供中的主導(dǎo)地位，建立開放式的公共資源交易一體化平臺，將數(shù)字化招投標(biāo)的技術(shù)規(guī)范、數(shù)據(jù)規(guī)范嵌入招投標(biāo)的各階段、各系統(tǒng)模塊以及開發(fā)各種專業(yè)工具，適應(yīng)不同的應(yīng)用場景，提高軟件系統(tǒng)的兼容性和可擴(kuò)展性，確保基于不同技術(shù)路線的軟件系統(tǒng)和應(yīng)用程序都可以在同一個平臺上運(yùn)行，從而滿足多樣化的需求，支持招標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、投標(biāo)人自由選擇不同的交易系統(tǒng)或交易工具。交易平臺運(yùn)行服務(wù)機(jī)構(gòu)可制定開放式一體化平臺系統(tǒng)發(fā)展規(guī)劃，充分利用成熟產(chǎn)品或技術(shù)，打造數(shù)字化底座，統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，開發(fā)建設(shè)互聯(lián)互通、公平對接、穩(wěn)定安全的公共服務(wù)平臺。要防范開放架構(gòu)下可能存在的不利影響，提升系統(tǒng)性能和穩(wěn)定性，避免軟件安全性問題，保障公共服務(wù)穩(wěn)定性。

　　制定和完善交易平臺間競爭的具體政策和運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)

　　公共資源適度競爭和開放治理需要構(gòu)建層次分明、多方參與的行業(yè)生態(tài)體系，這一體系本身就需要政策機(jī)制予以保障。為此，國家層面可結(jié)合公共資源特性制定和完善數(shù)據(jù)安全、隱私保護(hù)、知識產(chǎn)權(quán)等方面的法律、法規(guī)、規(guī)章以及標(biāo)準(zhǔn)等制度體系。特別需要指出的是，建立這個體制機(jī)制的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是通過制度性剛性約束確保開放平臺的各方參與者責(zé)權(quán)對等，風(fēng)險共擔(dān)。同時，還要確保開放平臺保持技術(shù)中立，從制度層面破除技術(shù)壟斷的可能性?？傮w來說，應(yīng)該通過打造廣覆蓋、寬適配、嚴(yán)管控的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)章制度體系，確保各參與方在平臺市場環(huán)境層面的一視同仁，不限定或者不禁止使用特定技術(shù)、特定業(yè)務(wù)模式和特定廠商產(chǎn)品。

　　強(qiáng)化公共資源交易中心開放共享數(shù)據(jù)服務(wù)責(zé)任

　　公共資源交易中心作為公共資源交易領(lǐng)域行業(yè)相關(guān)要素的協(xié)作平臺，也是行業(yè)相關(guān)要素最全面最翔實的承載樞紐，擁有行業(yè)最全面最豐富的數(shù)據(jù)信息。為此，應(yīng)該盡快完善公共資源交易的數(shù)據(jù)共享需要，并建立統(tǒng)一的技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)，形成統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和格式，以保證數(shù)據(jù)的互通和協(xié)同。強(qiáng)化數(shù)據(jù)開放就是通過信息公開賦予平臺適用對象一定范圍內(nèi)的知情權(quán)，以有利于第三方監(jiān)督，也使平臺的實際掌控者更具可問責(zé)性，以監(jiān)督其風(fēng)險防范義務(wù)的履行以及事后補(bǔ)救措施的實施。同時，要關(guān)注數(shù)據(jù)安全性問題，如強(qiáng)化對信息的分類管理，將商業(yè)機(jī)密和個人隱私等重要信息進(jìn)行分類，采取嚴(yán)格的保密措施等。

　　構(gòu)建公共資源交易平臺的可持續(xù)發(fā)展生態(tài)體系

　　公共資源交易平臺的可持續(xù)發(fā)展一直都是行業(yè)關(guān)注的重點(diǎn)，隨著公共資源交易平臺整合的持續(xù)深入，如何構(gòu)建公共資源交易平臺可持續(xù)發(fā)展生態(tài)體系顯得愈發(fā)重要。生態(tài)體系的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)制和組織三重要素，并且遵從下面三個原則。一是以數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)。此處的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不僅是定義數(shù)據(jù)格式，還包含能夠高效驗證標(biāo)準(zhǔn)符合度的方法、工具和服務(wù)。二是以管控機(jī)制為保障。管控機(jī)制既包含確保標(biāo)準(zhǔn)落地的各種措施機(jī)制，也包含對違規(guī)主體和行為的依規(guī)懲戒機(jī)制。管控機(jī)制既是生態(tài)體系落地生根的保障，更可為軟件生態(tài)健康可持續(xù)運(yùn)行保駕護(hù)航。三是以協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)為支撐。機(jī)構(gòu)要確保標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行過程公正透明，還應(yīng)保障市場化實施中相關(guān)資源的協(xié)調(diào)到位?？傊m度競爭和開放治理的根本策略是通過改善平臺生態(tài)，達(dá)到軟件生態(tài)高質(zhì)量發(fā)展的目的，這既是對公共資源交易平臺未來發(fā)展方向的指引，又是對各個平臺運(yùn)行服務(wù)主體提出的更高要求。

　?。ㄗ髡咄鯀不⑾抵袊嗣翊髮W(xué)公共資源交易研究中心主任、公共管理學(xué)院教授；徐云系國家信息中心公共技術(shù)服務(wù)部應(yīng)用推進(jìn)處處長）

　　責(zé)編：辛美玉；編輯：張曼琳

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