文/岳小川

　　2024年2月，財政部發(fā)布了《政府采購合作創(chuàng)新采購方式管理暫行辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），向公眾公開征求意見。筆者認真研讀《征求意見稿》后發(fā)現，其中亮點頗多，現將筆者認為最突出的八個亮點與讀者分享。

　　亮點一：新增一種全新的政府采購方式

　　目前，政府采購的方式有七種，包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商、詢價、單一來源采購和框架協議采購。這七種采購方式都只能用于采購市場上已有的商業(yè)化銷售的產品或標的（如辦公家具），或市場上暫時沒有商業(yè)化銷售但供應商愿意通過自主投入經費研發(fā)制造并銷售的產品或標的（如一些特殊疫苗）。對于市場上沒有商業(yè)化銷售，因研發(fā)風險大、研發(fā)費用高供應商無意愿自主投入經費研發(fā)的產品或標的，目前的政府采購制度沒有適用的采購方式。

　　實際上，政府采購的一項重要職能就是要落實國家重大戰(zhàn)略目標任務，通過政府采購促進科技創(chuàng)新，攻關僅靠市場機制不能攻克的關鍵技術和“卡脖子”產品，政府采購亟須一種能夠滿足這種特殊采購需求的采購方式。根據《征求意見稿》，采用合作創(chuàng)新采購方式采購時，采購人和供應商對特定標的進行合作研發(fā)，雙方共擔研發(fā)風險，采購人對供應商的研發(fā)費用進行部分補償。研發(fā)成功的產品，采購人以首購的方式保證購買。合作創(chuàng)新采購方式的設立，使創(chuàng)新產品采購可以通過市場機制運行，同時為政府采購提供了新的采購方式選擇。

　　亮點二：合作創(chuàng)新采購方式的名稱準確表述了其內涵

　　合作創(chuàng)新采購方式名稱的確定，歷經多次變化。在2021年發(fā)布的《中華人民共和國政府采購法》（修訂草案征求意見稿）以及其后擬定的《政府創(chuàng)新采購方式管理暫行辦法》（征求意見稿）中，合作創(chuàng)新采購方式的名稱為“創(chuàng)新采購方式”，后又改為“創(chuàng)新合作采購方式”。不同的名稱，其內涵大不相同。最早采用的“創(chuàng)新采購方式”，包含多種意思。如果把“創(chuàng)新”二字按照動詞理解，意思是對政府采購方式的創(chuàng)新，“創(chuàng)新采購方式”本身并不是一種采購方式；如果將“創(chuàng)新”二字按照名詞理解，“創(chuàng)新采購方式”既可以理解為一種新創(chuàng)造的采購方式，也可以理解為“創(chuàng)造新產品的采購方式”。因此，“創(chuàng)新采購方式”的名稱存在多種歧義。其后采用的“創(chuàng)新合作采購方式”的名稱就清晰很多了，但是仍然不能準確反映這種采購方式的內涵。而“合作創(chuàng)新采購方式”可以準確反映這種采購方式的本意，“合作”是手段，“創(chuàng)新”是目的。“合作創(chuàng)新采購方式”就是采購人和供應商通過合作進行產品創(chuàng)新，研發(fā)出新的產品為創(chuàng)新產品，采購人按照雙方約定的價格和條件對創(chuàng)新產品進行采購。

　　亮點三：為采購人和供應商規(guī)避風險

　　對于市場上已有商業(yè)化銷售的產品或標的，或者市場上暫時沒有商業(yè)化銷售但供應商愿意通過自主投入經費研發(fā)制造并銷售的產品或標的，采購人可以通過市場競爭或協商談判與供應商直接簽訂采購合同進行采購，通過合同分配采購人和供應商的責任和風險。但是對于市場上沒有商業(yè)化銷售，需要為采購人專門研發(fā)且研發(fā)費用高、研發(fā)難度大的產品或標的，如果直接簽訂采購合同，采購人和供應商都會面臨極大的風險。如果研發(fā)不成功，采購人不得不接受采購失敗和采購落空的結果，耽誤采購進度，還可能造成預付貨款的損失；供應商則必須承擔巨額研發(fā)費用的損失。

　　為了降低采供雙方的采購風險，《征求意見稿》中的合作創(chuàng)新采購方式將采購過程分為訂購和首購兩個階段。訂購是指采購人提出研發(fā)目標，與選定的研發(fā)供應商合作研發(fā)創(chuàng)新產品，采購人向研發(fā)供應商補償部分研發(fā)費用，共擔研發(fā)風險。首購是指采購人按照研發(fā)合同約定向選定的成交供應商采購研發(fā)成功的創(chuàng)新產品。訂購階段采購人與研發(fā)供應商簽訂研發(fā)合同，首購階段采購人與成交供應商簽訂首購協議，首購協議是研發(fā)合同的補充。

　　制造創(chuàng)新產品的難點和風險主要在研發(fā)過程。合作創(chuàng)新采購中，采購人承擔部分研發(fā)費用，采購人和供應商共擔研發(fā)風險。如果研發(fā)失敗，研發(fā)合同終止，采購人和供應商都可以及時止損，采購人可以重新采購；供應商研發(fā)費用的損失可以得到部分補償，供應商的研發(fā)風險降低到可以承受的水平。如果研發(fā)成功，采購人與供應商簽訂首購協議，向供應商采購研發(fā)成功的創(chuàng)新產品，采購人的采購風險得以規(guī)避；研發(fā)成功的供應商除了仍可按照研發(fā)合同獲得研發(fā)費用補償外，還可以從創(chuàng)新產品的銷售中獲得利潤，供應商參與研發(fā)有了利益驅動。合作創(chuàng)新采購的兩階段設計，把采購人的采購風險和供應商的研發(fā)風險降低到了可以接受的水平，為市場化采購創(chuàng)新產品提供了可行的路徑。

　　亮點四：合作創(chuàng)新采購方式實行公開采購和競爭采購

　　《征求意見稿》規(guī)定，除了受基礎設施、行政許可、確需使用不可替代的知識產權或者專有技術等限制，只能從有限范圍或者唯一供應商處采購外，合作創(chuàng)新采購應公開進行，即采購人應發(fā)布采購公告，邀請不特定的供應商參加競爭。合作創(chuàng)新采購的特點決定了可供采購人選擇的供應商數量不多。但是由于信息不對稱以及供應商對核心技術的保密，采購人往往并不掌握市場上有能力參與研發(fā)的社會主體信息。而公開采購是信息不對稱問題最有效的解決方法。采購人在政府采購信息發(fā)布媒體上公開發(fā)布創(chuàng)新產品采購公告，為各類主體提供平等信息獲取和參與競爭的機會。各類主體參與創(chuàng)新采購競爭，還可以發(fā)揮財政資金對全社會應用技術研發(fā)的輻射效應，帶動和促進科技創(chuàng)新。

　　《征求意見稿》還規(guī)定，除只能從唯一供應商處采購以外，采購人應當通過競爭確定研發(fā)供應商。競爭是采購人擇優(yōu)選擇研發(fā)供應商和首購產品供應商、確定公允的研發(fā)補償費用和首購費用的最好手段。采購人應創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境，為供應商提供平等的競爭條件，不得對供應商實行差別待遇和歧視待遇。

　　亮點五：合作創(chuàng)新采購方式不限制供應商最少參與數量

　　政府采購各種采購方式中，除了單一來源采購，都要求參加競爭的供應商數量應至少達到三家，否則采購人應重新采購或改變采購方式采購。而對于合作創(chuàng)新采購方式，《征求意見稿》規(guī)定，采購人發(fā)布合作創(chuàng)新采購公告后提交申請文件或者通過資格審查的供應商只有兩家的，可以繼續(xù)開展采購活動；只能從唯一供應商處采購的，采購人可以直接向該供應商發(fā)出合作創(chuàng)新采購邀請書。合作創(chuàng)新采購方式不再對供應商最少數量進行限制，這是從創(chuàng)新產品采購的特點考慮而做出的符合實際情況的安排。根據采購人“可以繼續(xù)開展采購活動”和“可以直接向該供應商發(fā)出合作創(chuàng)新采購邀請書”的規(guī)定，采購人保留了在供應商不足三家時重新采購的權利。這樣的制度安排既給采購人在供應商數量少但參加競爭的供應商可以滿足研發(fā)要求時繼續(xù)推進采購活動的權利，又給了采購人選擇終止采購和重新采購的自由，最大限度地縮短合作創(chuàng)新采購所需的時間，提高采購效率。

　　亮點六：科學設置采購程序，解決“低價搶標”頑疾

　　在政府采購領域，因個別供應商惡意“低價搶標”而產生的“爛尾項目”，使政府采購及其主體被社會廣泛詬病。而對于創(chuàng)新采購這類標的難以量化、比較，履約周期長的采購項目，更容易出現個別供應商在研發(fā)談判中“低價搶標”、研發(fā)合同簽訂后扯皮拖延的情況。合作創(chuàng)新采購方式針對供應商“低價搶標”，在研發(fā)談判程序設計上采取了兩項措施：一是規(guī)定在研發(fā)談判評審時，供應商研發(fā)方案的分值占總分值的比重不得低于百分之五十；二是研發(fā)談判采用兩階段評審，采購人先評審研發(fā)方案、后評審研發(fā)總費用。采購人可以為研發(fā)方案評審設置合格線，達到合格線的供應商才可以進入研發(fā)總費用的評審。通過加大研發(fā)方案評審分值權重和兩階段評審，采購人可以將研發(fā)方案粗制濫造、全憑大幅降低研發(fā)總費用搶標的供應商排除在研發(fā)總費用評審之外，從而杜絕“低價搶標”。

　　亮點七：合作創(chuàng)新采購談判小組組成由采購人決定

　　《征求意見稿》規(guī)定，合作創(chuàng)新采購的談判小組由采購人代表和評審專家共五人以上單數組成，采購人可通過制定內控制度規(guī)定談判小組具體人員組成比例、評審專家選取辦法及采購過程中的人員調整。合作創(chuàng)新采購的產品都是處于科技前沿的產品，而政府采購專家?guī)熘械脑u審專家很少有人具有能夠評審合作創(chuàng)新采購項目的知識和能力。談判小組成員由采購人選定，一方面，采購人可以在更大的范圍內選擇更適合的專家進行評審；另一方面，采購人可以在評審中更好行使其主體權利，對評審結果承擔主體責任。

　　亮點八：合作創(chuàng)新采購支持創(chuàng)新產品推廣

　　《征求意見稿》規(guī)定，國家選擇首購產品中的重點產品制定相應的采購需求標準，推薦在政府采購中使用；涉及國家安全的創(chuàng)新產品，可以實行強制采購。

　　政府采購與非政府采購的重要區(qū)別表現在政府采購的公益性和非政府采購的營利性。政府采購項目采購人采購研發(fā)創(chuàng)新產品主要是為了公共目的和公益需求，不是為了營利。而非政府采購項目采購人采購研發(fā)創(chuàng)新產品多數是為了提高企業(yè)自身的核心競爭力和實現差異化競爭，其終極目的是營利。企業(yè)投資研發(fā)的新技術、新產品，一定是為企業(yè)自己專有的，不會推廣給其他企業(yè)使用。

　　政府采購的公共性和公益性決定了政府采購的創(chuàng)新產品可以向社會上其他主體推廣。政府投資研發(fā)創(chuàng)新產品，依托政府資金支持攻克關鍵技術和“卡脖子”產品，目的就是為了推進和引領科技進步，提高國家的整體科技水平和生產力，推動國家的經濟發(fā)展。

　　對于創(chuàng)新產品的推廣，《征求意見稿》提出了如下三項措施。一是其他采購人可以在研發(fā)合同期限內直接采購首購產品，也就是通常說的“隨標采購”。其他采購人直接采購首購產品的，可以要求首購產品供應商根據采購需求對創(chuàng)新產品進行定制化改造后，以不高于首購的價格采購。二是在研發(fā)合同期滿后，推薦其他采購人采購首購產品。研發(fā)成功的創(chuàng)新產品在推廣中，由于銷售量的提高，其制造成本應低于研發(fā)成功后首購的價格。三是涉及國家安全的創(chuàng)新產品，政府可以實行強制采購。通過以上三項措施，創(chuàng)新產品的銷售有了一定的保障，研發(fā)供應商的參與積極性大大提高，有利于提高合作創(chuàng)新采購的競爭性，降低研發(fā)總金額，提高政府采購的資金效率。

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　　責編：昝妍

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