【摘要】工程項目因建設(shè)周期長、影響因素多而導(dǎo)致工程范圍、工期等合同內(nèi)容經(jīng)常發(fā)生變更。本文從理論和實務(wù)視角闡明了工程范圍變更情況下認(rèn)定合同實質(zhì)性變更的標(biāo)準(zhǔn)，并分析這一變更是否背離合同實質(zhì)性內(nèi)容，為有效化解因該類變更而產(chǎn)生損害當(dāng)事人權(quán)益的風(fēng)險提出建議。

　　問題的提出

　　2 0 2 0年12月底，某建筑公司（國有企業(yè)）通過公開招標(biāo)方式中標(biāo)市政府投資的某車站廣場及配套設(shè)施工程項目，簽訂了固定總價合同并辦理備案。項目實施中，因發(fā)包人規(guī)劃變更，致使項目工程范圍比招標(biāo)文件及中標(biāo)通知書工程范圍擴(kuò)大約10%。發(fā)包人內(nèi)部就該增加的工程范圍是否須重新公開招投標(biāo)而發(fā)生爭議。一方認(rèn)為，新增工程范圍并非獨(dú)立工程，但工程范圍變更屬于合同實質(zhì)性內(nèi)容變更，需要另行公開招投標(biāo)；另一方認(rèn)為，工程范圍變更并不一定屬于合同實質(zhì)性變更，本項目工程范圍變化是基于規(guī)劃調(diào)整，不能視為合同實質(zhì)性內(nèi)容變更。上述兩種不同觀點爭議的實質(zhì)在于工程范圍變更是否屬于合同實質(zhì)性變更，而這對當(dāng)事人權(quán)益影響不同。

　　工程范圍變更是否構(gòu)成實質(zhì)性變更

　　分析工程范圍的實質(zhì)性變更，本文先從已有立法規(guī)范視角明確建設(shè)工程施工合同中如何認(rèn)定“實質(zhì)性變更”，再結(jié)合司法實踐案例進(jìn)行深入探討。

　　關(guān)于建設(shè)工程施工合同實質(zhì)性變更相關(guān)規(guī)定的解析

　　根據(jù)《民法典》第四百八十八條規(guī)定，有關(guān)合同數(shù)量的變更是對要約內(nèi)容的實質(zhì)性變更。這一規(guī)定以合同訂立過程受要約人對要約回應(yīng)是否一致為出發(fā)點，雖不是對合同成立后內(nèi)容的實質(zhì)性變更，但提供了合同成立后能夠被認(rèn)定為合同實質(zhì)性內(nèi)容的范圍，對建設(shè)工程施工合同實質(zhì)性變更的判定奠定了法律基礎(chǔ)。實際上，對建設(shè)工程施工合同的實質(zhì)性變更及其法律后果，我國立法及相關(guān)規(guī)范性文件有諸多規(guī)定。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》，當(dāng)事人公開招投標(biāo)后訂立的合同已備案的，不得再簽訂背離該合同實質(zhì)性內(nèi)容的協(xié)議。對于“合同實質(zhì)性內(nèi)容”的界定，《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》規(guī)定“合同的標(biāo)的、價款、質(zhì)量、履行期限等主要條款應(yīng)當(dāng)與招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件的內(nèi)容一致”。這與《民法典》的規(guī)定基本一致。此后，《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（一）》（以下簡稱“建工司法解釋”）則進(jìn)一步明確，招投標(biāo)雙方另行訂立建設(shè)工程施工合同的工程范圍等實質(zhì)性內(nèi)容，與中標(biāo)合同不一致，人民法院不予支持。可見，對工程范圍的變更應(yīng)認(rèn)定為合同實質(zhì)性變更。但從上述條文來看，相關(guān)規(guī)定禁止招標(biāo)人和中標(biāo)人再行訂立背離合同實質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議，那就需要判斷合同實質(zhì)性變更是否背離了合同實質(zhì)性內(nèi)容。為此，需要探究相關(guān)規(guī)范的制定目的及遵循的基本原則。

　　《民法典》賦予民事主體享有合同變更權(quán)，其邊界在于不違背自愿、公平、誠信及不侵害他人合法權(quán)益等基本原則。相較于一般的民事活動，通過招標(biāo)投標(biāo)活動訂立的建設(shè)工程施工合同具有特殊性。判斷招標(biāo)人和中標(biāo)人再行訂立的協(xié)議是否背離合同實質(zhì)性內(nèi)容，其標(biāo)準(zhǔn)就在于是否損害國家利益、社會公共利益和招標(biāo)投標(biāo)活動當(dāng)事人的合法權(quán)益，以及是否違背公開、公平的程序和公正、誠實信用的原則。本文認(rèn)為，對通過招標(biāo)投標(biāo)活動簽訂建設(shè)工程施工變更合同時，理解“背離合同實質(zhì)性內(nèi)容”應(yīng)注意以下幾個方面：

　　一方面，對合同內(nèi)容的實質(zhì)性變更，與背離合同實質(zhì)性內(nèi)容并不完全等同，存在雖然對合同內(nèi)容進(jìn)行實質(zhì)性變更，但卻并不認(rèn)定為“背離合同實質(zhì)性內(nèi)容”的情形，從而使該等變更被認(rèn)定為有效的可能。另一方面，認(rèn)定“背離合同實質(zhì)性內(nèi)容”的前提是對合同內(nèi)容進(jìn)行了實質(zhì)性變更，但同時還必須滿足該等變更一般性地導(dǎo)致國家利益、社會公共利益或者招標(biāo)投標(biāo)活動當(dāng)事人合法權(quán)益受損，及違背公開、公平、公正和誠實信用的原則。上述兩點同時滿足，則可以認(rèn)定對建設(shè)工程施工合同進(jìn)行變更構(gòu)成了背離合同實質(zhì)性內(nèi)容。

　　當(dāng)然，對于如何界定導(dǎo)致國家利益、社會公共利益或者招標(biāo)投標(biāo)活動當(dāng)事人合法權(quán)益受損，及違背公開、公平、公正和誠實信用的原則，還需進(jìn)一步分析。雖然《建設(shè)工程司法解釋（一）》第二條規(guī)定，在中標(biāo)合同之外另行簽訂明顯高于市場價格、變相降低工程價款等內(nèi)容的合同不被人民法院支持，但該內(nèi)容并未明確被列入“導(dǎo)致國家利益、社會公共利益或者招標(biāo)投標(biāo)活動當(dāng)事人合法權(quán)益受損，及違背公開、公平、公正和誠實信用的原則”的范疇。只不過通過分析列舉事項發(fā)現(xiàn)，其核心意涵仍可能確認(rèn)上述行為影響了其他中標(biāo)人中標(biāo)或較大影響了招標(biāo)人與中標(biāo)人的權(quán)利義務(wù)，實質(zhì)損害了國家利益、社會公共利益或者其他投標(biāo)人的合法權(quán)益，從而給司法認(rèn)定帶來不確定性。

　　關(guān)于工程范圍變更能否認(rèn)定為實質(zhì)性變更的司法實踐

　　上文述及，人民法院對于工程范圍變更是否屬于合同實質(zhì)性變更以及是否背離合同實質(zhì)性內(nèi)容的認(rèn)定存在一定差異，導(dǎo)致發(fā)包人和中標(biāo)人變更工程范圍內(nèi)容后面臨的法律后果不盡相同。

　　如，人民法院在（2017）冀民終284號判決書中提出，備案合同施工范圍僅是針對E區(qū)施工所簽訂的合同，而補(bǔ)充協(xié)議約定的施工范圍是本案E區(qū)和D區(qū)的一個整體合同?？鄢鼶區(qū)的施工范圍，補(bǔ)充協(xié)議中E區(qū)的施工范圍與備案合同沒有明顯偏差，故而認(rèn)定補(bǔ)充協(xié)議系對備案合同約定施工范圍的細(xì)化和補(bǔ)充，不屬于對備案合同的實質(zhì)性變更，兩份合同均是雙方真實意思的表示并實際履行，該兩份合同均有效。但在（2019）瓊民終392號判決書中，人民法院認(rèn)為《圖紙會審確認(rèn)書》涉及將水電、消防作為增加工程范圍，以及另行約定結(jié)算方法等均屬對合同實質(zhì)性內(nèi)容的改變，據(jù)此增加的工程價款占工程施工合同約定工程價款比例過大，且未經(jīng)備案，屬于對合同實質(zhì)性內(nèi)容的變更，不應(yīng)作為結(jié)算依據(jù)。

　　可見，以上案例就工程范圍變更能否認(rèn)定為實質(zhì)性變更，是根據(jù)案件的具體情況來綜合判斷的。實踐中，工程范圍變更不僅僅是指建設(shè)工程施工合同約定的建筑物或構(gòu)筑物的結(jié)構(gòu)、面積的變更，還包括工程施工的階段增減，如地基、設(shè)備安裝、裝飾裝修及具體施工內(nèi)容等的變更，如果工程范圍變更導(dǎo)致工程價款發(fā)生較大變動，也可能構(gòu)成實質(zhì)性變更進(jìn)而被認(rèn)定為背離合同實質(zhì)性內(nèi)容。

　　案例解析及建議

　　案例觀點的解析

　　鑒于《建設(shè)工程司法解釋（一）》已明確將工程范圍認(rèn)定為建設(shè)工程施工合同的實質(zhì)性內(nèi)容，因而，前文案例中工程范圍比原中標(biāo)通知書工程范圍擴(kuò)大約10%的情形，存在被認(rèn)定為對備案合同實質(zhì)性變更的可能。但該案例項目工程范圍變更的發(fā)生是基于發(fā)包人項目規(guī)劃發(fā)生變動，這一變更是否導(dǎo)致國家利益、社會公共利益或者招標(biāo)投標(biāo)活動當(dāng)事人合法權(quán)益受損，是否違背公開、公平、公正和誠實信用，則須進(jìn)一步深入分析。

　　一方面，案例工程范圍變更雖幅度較大，但從發(fā)包人規(guī)劃設(shè)計調(diào)整的情形來看，確實不屬于《建設(shè)工程司法解釋（一）》第二條規(guī)定的情形，因而即使發(fā)包人和中標(biāo)人再行簽訂補(bǔ)充協(xié)議，則一方當(dāng)事人據(jù)此請求人民法院確定補(bǔ)充協(xié)議無效獲得支持的可能性較小。另一方面，案例工程范圍變更雖是基于發(fā)包人規(guī)劃調(diào)整而發(fā)生，但如果能夠舉證證明該等規(guī)劃調(diào)整是基于發(fā)包人和中標(biāo)人在公開招標(biāo)投標(biāo)活動的某種合意或規(guī)避中標(biāo)人技術(shù)資質(zhì)不足等而產(chǎn)生，則因該等規(guī)劃調(diào)整事由的不正當(dāng)性及存在規(guī)避法律強(qiáng)制性規(guī)定的瑕疵，即便發(fā)包人和中標(biāo)人再行簽訂了補(bǔ)充協(xié)議，也因其可能導(dǎo)致國家利益、社會公共利益或者招標(biāo)投標(biāo)活動當(dāng)事人合法權(quán)益受損， 以及違背公開、公平、公正和誠實信用原則，而被認(rèn)定為無效。

　　對工程范圍變更風(fēng)險防范的建議

　　前文分析的工程范圍變更是否屬于合同實質(zhì)性變更情形，僅適用于公開招標(biāo)項目，對于不通過公開招標(biāo)方式簽訂的建設(shè)工程施工合同不完全適用。通過招標(biāo)投標(biāo)活動簽訂建設(shè)工程施工合同，要進(jìn)行工程范圍變更的，應(yīng)注意以下方面：

　　1.工程范圍變更有增加或減少兩個層面，均可能被認(rèn)定為對原備案合同的實質(zhì)性變更。

　　2.對于現(xiàn)有規(guī)范性文件中合同實質(zhì)性變更的理解，應(yīng)堅持體系化解釋范式，以便準(zhǔn)確把握實質(zhì)性變更與背離合同實質(zhì)性內(nèi)容的關(guān)系。

　　3.背離合同實質(zhì)性內(nèi)容的工程范圍變更才可能被認(rèn)定為無效，而背離合同實質(zhì)性內(nèi)容的認(rèn)定，應(yīng)綜合考慮該等變更是否構(gòu)成實質(zhì)性變更，是否導(dǎo)致國家利益、社會公共利益或者招標(biāo)投標(biāo)活動當(dāng)事人合法權(quán)益受損，以及是否違背公開、公平、公正和誠實信用原則。從這一標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)，本文認(rèn)為，單純增加承包人義務(wù)的變更、因履行情況變化而發(fā)生的正當(dāng)性變更、對雙方權(quán)利義務(wù)沒有實質(zhì)性影響的變更均不應(yīng)認(rèn)定為背離合同實質(zhì)性內(nèi)容；增加發(fā)包人義務(wù)的變更、對雙方權(quán)利義務(wù)有實質(zhì)性影響的變更，鑒于其影響了其他中標(biāo)人中標(biāo)、或較大影響了招標(biāo)人與中標(biāo)人的權(quán)利義務(wù)，應(yīng)結(jié)合影響程度進(jìn)行認(rèn)定；因履行情況變化而發(fā)生的不正當(dāng)變更、或發(fā)包人和中標(biāo)人事先通謀進(jìn)行的變更，均應(yīng)認(rèn)定為背離合同實質(zhì)性內(nèi)容，并據(jù)此承擔(dān)相應(yīng)法律后果。

　　結(jié)語

　　對通過招標(biāo)投標(biāo)活動簽訂并備案的建設(shè)工程施工合同約定的工程范圍進(jìn)行變更，依法可能認(rèn)定為合同實質(zhì)性變更。但上述變更是否背離合同實質(zhì)性內(nèi)容，應(yīng)依據(jù)該等變更是否導(dǎo)致國家利益、社會公共利益或者招標(biāo)投標(biāo)活動當(dāng)事人合法權(quán)益受損，以及是否違背公開、公平、公正和誠實信用原則，結(jié)合變更的正當(dāng)性等來綜合確定。

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