文/焦洪寶

　　“評定分離”是指將招標(biāo)采購程序中的評標(biāo)委員會評標(biāo)與采購人定標(biāo)作為相對獨(dú)立的兩個環(huán)節(jié)進(jìn)行分離。評標(biāo)委員會按招標(biāo)文件規(guī)定的評標(biāo)辦法，向采購人推薦合格的中標(biāo)候選人。定標(biāo)委員會按照科學(xué)、民主決策原則，建立健全內(nèi)部控制程序和決策約束機(jī)制，在綜合考慮信用、報(bào)價、履約等因素的基礎(chǔ)上，擇優(yōu)確定中標(biāo)人。近年來，全國不少地區(qū)在工程建設(shè)招投標(biāo)和政府采購領(lǐng)域試行/推行“評定分離”。“評定分離”政策的核心要求是，由采購人行使定標(biāo)決策權(quán)，而不再將定標(biāo)權(quán)與評標(biāo)權(quán)一起授予評標(biāo)委員會。采購人組建定標(biāo)委員會，聽取評標(biāo)報(bào)告，并實(shí)質(zhì)性地對是否確定中標(biāo)人以及選擇哪一個中標(biāo)人作出決策。中標(biāo)結(jié)果一旦形成并公布，將面臨后續(xù)監(jiān)督救濟(jì)程序的考驗(yàn)，這對參與定標(biāo)的決策人員提出了較高的職業(yè)素養(yǎng)要求。能否通過“評定分離”方式實(shí)現(xiàn)定標(biāo)決策的合法合規(guī)，考驗(yàn)的是采購人的職業(yè)能力。

　　“評定分離”為采購決策權(quán)回歸采購人提供通道

　　《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》（以下簡稱《招標(biāo)投標(biāo)法》）第三十七條第二款規(guī)定，“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，其評標(biāo)委員會由招標(biāo)人的代表和有關(guān)技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等方面的專家組成，成員人數(shù)為5人以上單數(shù)，其中技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等方面的專家不得少于成員總數(shù)的三分之二”?！墩少徹浳锖头?wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號）明確，評審專家人數(shù)占比不少于評標(biāo)委員會成員總數(shù)的三分之二。同時，《招標(biāo)投標(biāo)法》第三十七條第三款規(guī)定，專家“由招標(biāo)人從國務(wù)院有關(guān)部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關(guān)部門提供的專家名冊或者招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的專家?guī)靸?nèi)的相關(guān)專業(yè)的專家名單中確定；一般招標(biāo)項(xiàng)目可以采取隨機(jī)抽取方式，特殊招標(biāo)項(xiàng)目可以由招標(biāo)人直接確定”。這一制度的設(shè)計(jì)初衷是為了確保評標(biāo)委員會具備足夠的專業(yè)知識和經(jīng)驗(yàn)，以對投標(biāo)進(jìn)行公正、客觀的評價。此外，依法必須招標(biāo)項(xiàng)目和政府采購項(xiàng)目在資金來源或公共利益要求方面的公共屬性，也可以通過外部評審專家的介入得到較好保障，以防出現(xiàn)“內(nèi)部人控標(biāo)”的問題。但是，這樣一來，就會出現(xiàn)評標(biāo)委員會由采購人外部的人員持有多數(shù)意見表決權(quán)的情形。

　　按照《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，一般情況下，評標(biāo)委員會只負(fù)責(zé)推薦合格中標(biāo)候選人，中標(biāo)人由采購人確定。采購人也可以授權(quán)評標(biāo)委員會直接確定中標(biāo)人。有的采購人為規(guī)避決策風(fēng)險和責(zé)任，會傾向于由評標(biāo)委員會直接定標(biāo)或嚴(yán)格按照評標(biāo)委員會推薦的中標(biāo)候選排序定標(biāo)。這種情況下，一旦評標(biāo)委員會的評審專家出現(xiàn)評審錯誤，或者因評審專家違法違規(guī)給出不公正的評審結(jié)果，采購人很難予以糾正。在制度上要求實(shí)施“評定分離”，即評標(biāo)委員會負(fù)責(zé)對投標(biāo)文件進(jìn)行評審、推薦中標(biāo)候選人并出具書面評審報(bào)告，由采購人根據(jù)評標(biāo)委員會出具的評審報(bào)告，從推薦的中標(biāo)候選人中自主確定中標(biāo)人，實(shí)際上是不再允許采購人將定標(biāo)權(quán)授權(quán)給評標(biāo)委員會。同時，部分地區(qū)的“評定分離”政策還要求，評審結(jié)果對候選中標(biāo)人不再排序，這樣就對評標(biāo)委員會可能獨(dú)攬定標(biāo)大權(quán)的實(shí)踐做法形成制約，為定標(biāo)決策權(quán)回歸采購人提供了制度通道?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于創(chuàng)新完善體制機(jī)制推動招標(biāo)投標(biāo)市場規(guī)范健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2024〕21號）提出，“探索招標(biāo)人從評標(biāo)委員會推薦的中標(biāo)候選人范圍內(nèi)自主研究確定中標(biāo)人”。雖然這一規(guī)定未明確提出“評定分離”一詞，但實(shí)際上是對“評定分離”具體制度探索持鼓勵態(tài)度。

　　采購決策的正當(dāng)性受采購人職業(yè)素養(yǎng)的影響

　　招標(biāo)采購的中標(biāo)結(jié)果所涉利益巨大，采購人一旦形成定標(biāo)決策并公開后，落選的投標(biāo)人有權(quán)提出質(zhì)疑和投訴。部分地區(qū)還規(guī)定，在發(fā)布中標(biāo)結(jié)果時要一并公布定標(biāo)委員會對定標(biāo)結(jié)果投票的情況和票決的理由。這種做法保障了定標(biāo)這一招標(biāo)重要流程節(jié)點(diǎn)工作的透明度，體現(xiàn)了對中標(biāo)候選人定標(biāo)知情權(quán)的充分尊重。一旦定標(biāo)理由被公開，采購人定標(biāo)決策的正當(dāng)性將會被全社會從是否符合法律、法規(guī)以及招標(biāo)文件確定的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、定標(biāo)要素等各方面予以審視。

　　在某使用“評定分離”方法的勘察設(shè)計(jì)招標(biāo)項(xiàng)目中，公共資源交易中心公布采購人的定標(biāo)結(jié)果時，給出了采購人定標(biāo)時的一項(xiàng)票決理由為“本地有分公司，本地化服務(wù)較好”。該理由雖然屬于招標(biāo)文件定標(biāo)擇優(yōu)要素的范圍，但明顯違背了《優(yōu)化營商環(huán)境條例》（國務(wù)院令第722號）“應(yīng)當(dāng)依法平等對待各類市場主體”的規(guī)定，涉嫌構(gòu)成以其他不合理?xiàng)l件限制、排斥投標(biāo)人，使采購人的專業(yè)性受到質(zhì)疑。該案例充分說明，參與定標(biāo)決策的采購人內(nèi)部相關(guān)人員應(yīng)具備較全面的招標(biāo)采購知識素養(yǎng)，特別應(yīng)當(dāng)明確依法必須招標(biāo)的項(xiàng)目與一般商業(yè)采購項(xiàng)目的區(qū)別。對于使用公共資金或涉及公共安全的招標(biāo)項(xiàng)目，在定標(biāo)時不能僅從采購人自身個體利益角度出發(fā)，而是應(yīng)當(dāng)兼顧整體利益，體現(xiàn)宏觀視野，考慮公平競爭等因素，以保障統(tǒng)一大市場建設(shè)，保障法律法規(guī)政策得到較好的貫徹和執(zhí)行。

　　在部分招標(biāo)項(xiàng)目中，雖然招標(biāo)文件的評審要素未明確規(guī)定，但是采購人有可能從中標(biāo)候選人的履約能力等方面給出定標(biāo)理由。例如，中標(biāo)候選人因多宗案件未按判決要求履行義務(wù)而被法院列為被執(zhí)行人，在“評定分離”政策下可否作為否決中標(biāo)理由？一般情況下，依法必須招標(biāo)項(xiàng)目往往僅拒絕失信被執(zhí)行人投標(biāo)，不把投標(biāo)人被列為被執(zhí)行人的情況作為評審因素。評審專家也只對所評審的招投標(biāo)文件負(fù)責(zé)，不得將非評審因素考慮在內(nèi)。但是投標(biāo)人逾期不履行判決義務(wù)金額較大而被列為強(qiáng)制執(zhí)行案件的被執(zhí)行人，顯然是投標(biāo)人資信以及履約能力存疑的重要因素。在招標(biāo)項(xiàng)目履約過程中，投標(biāo)人可能會受法院強(qiáng)制執(zhí)行案件影響而被凍結(jié)資金，招標(biāo)項(xiàng)目項(xiàng)下的應(yīng)付合同款也可能被法院要求協(xié)助執(zhí)行直接劃付給投標(biāo)人被執(zhí)行案件的債權(quán)人，從而使投標(biāo)人或其下游分包商、材料供應(yīng)商等不能及時拿到項(xiàng)目的合同款項(xiàng)，而使該項(xiàng)目進(jìn)度陷入停滯等。這種履約過程中可能增加采購人的合同風(fēng)險的因素，可由采購人根據(jù)項(xiàng)目情況自行綜合判定。在“評定分離”的定標(biāo)階段，對中標(biāo)候選人被列為多宗案件被執(zhí)行人等事由納入定標(biāo)因素予以考慮，需要參與定標(biāo)的采購人員具有突破評審要素視野的專業(yè)認(rèn)知，才能夠形成讓競爭者信服的定標(biāo)結(jié)論。

　　綜上所述，在“評定分離”制度下由采購人進(jìn)行定標(biāo)決策，對參與定標(biāo)決策人員的采購專業(yè)知識和職業(yè)素養(yǎng)提出較高要求，要求其準(zhǔn)確全面掌握招標(biāo)采購領(lǐng)域的基本法律法規(guī)，能夠洞察和熟悉招標(biāo)采購項(xiàng)目的采購需求、評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，甚至在某種程度上要具有比評標(biāo)委員會的成員更能嫻熟地運(yùn)用定標(biāo)要素進(jìn)行論證分析的能力，這樣才能保障定標(biāo)決策程序和定標(biāo)結(jié)果的正當(dāng)性、合法性。

　　采購人職業(yè)能力培養(yǎng)的國際借鑒

　　為保障采購工作效益，國際上政府采購制度較成熟的國家（地區(qū)）都非常重視采購人員職業(yè)能力建設(shè)，特別是在定標(biāo)階段注重選撥和任命專業(yè)的采購官員。例如，在美國聯(lián)邦政府采購中，采購工作主要由采購部門人員自行實(shí)施，將政府采購合同授予的權(quán)力交給采購人的采購合同官。評標(biāo)委員會的組成人員由合同官選擇，其成員一般是來自采購人本單位的專家或工程師。評標(biāo)委員會在評審結(jié)束后會向合同官出具授標(biāo)建議，合同官可以接受或修改評標(biāo)委員會的建議。如果評標(biāo)專家打分差異較大，合同官還可視情況酌定。根據(jù)具體采購方式所允許的程序，合同官還可與經(jīng)評審入圍的供應(yīng)商開展談判，并根據(jù)談判情況作出合同授予決定。

　　負(fù)責(zé)民用部門政府采購事務(wù)的美國聯(lián)邦總務(wù)管理局的《總務(wù)采購手冊》第501.603-1條規(guī)定，經(jīng)過授權(quán)任命，不同級別的合同官會被設(shè)置不同的合約處理權(quán)限，如最低級別是2.5萬美元以下的合同，中級合同官可處理1000萬美元以下的事務(wù)，高級合同官處理的合同金額無上限。這種合同官授權(quán)制度適用于美國聯(lián)邦政府的所有民用政府采購部門。但是，美國政府部門的所有員工，無論其屬于何系列，都必須根據(jù)美國聯(lián)邦總務(wù)管理局的政策和指導(dǎo)，在適當(dāng)?shù)牟少徴J(rèn)證計(jì)劃中獲得指定級別認(rèn)證，才能被考慮獲得合同官的相應(yīng)授權(quán)。美國聯(lián)邦總務(wù)管理局自身對合同官代表的認(rèn)證分為3個級別：一級不需要工作經(jīng)驗(yàn)，二級需要1年的合同官代表工作經(jīng)驗(yàn)，三級需要2年以上的工作經(jīng)驗(yàn)，并分別需要完成相應(yīng)學(xué)時的培訓(xùn)。美國聯(lián)邦總務(wù)管理局提出的合同官代表能力模型對采購的一般概念、采購計(jì)劃、市場調(diào)研、行業(yè)參與、投標(biāo)評審和來源選擇、一般項(xiàng)目管理理念、績效評估和質(zhì)量管理、合同管理共8個方面的能力提出了要求。此外，美國公共采購研究所（National Institute of Governmental Pur-chasing，NIGP）、美國采購協(xié)會（American Purchasing Society，APS）、美國國家合同管理協(xié)會（National Contract Management Association，NCMA）等也分別開展采購人員培訓(xùn)和認(rèn)證項(xiàng)目。NIGP的采購專業(yè)人員認(rèn)證需要通過基于43項(xiàng)技術(shù)能力的模塊化考試。APS開展注冊職業(yè)采購專員（Certified Purchasing Professional，CPP）和注冊職業(yè)采購經(jīng)理（Certified Professional Purchasing Mana-ger，CPPM）等5個認(rèn)證項(xiàng)目，培訓(xùn)和認(rèn)證的內(nèi)容主要包括采購技能、供應(yīng)鏈管理技能、供應(yīng)商管理技能、談判技能、合同管理技能等，注重實(shí)踐操作和問題解決能力，以幫助采購從業(yè)人員提升職業(yè)能力和管理水平。

　　美國整個聯(lián)邦政府雇用的采購合同官近4萬名，與超過12萬個商業(yè)實(shí)體建立起政府采購合同關(guān)系，并負(fù)責(zé)監(jiān)管整個采購工作。即便是最富有經(jīng)驗(yàn)的合同官，在數(shù)十年經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，仍然需要花費(fèi)大部分時間來滿足管理和合規(guī)要求。這些政府采購中采購人一方的專業(yè)從業(yè)者，需要對規(guī)范政府采購活動的法律有深入的了解，通過不斷地參加各種培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)以跟蹤掌握有關(guān)采購流程管理的法律變化，提高談判和執(zhí)行高度復(fù)雜合同的能力。同時，采購合同官還需要遵循嚴(yán)格的監(jiān)管要求和道德標(biāo)準(zhǔn)，通過合法的方式在預(yù)算范圍內(nèi)完成項(xiàng)目，維護(hù)公眾的信任，為政府機(jī)構(gòu)的順利運(yùn)作作出貢獻(xiàn)。

　　歐盟在2014年公共采購指令的序言中就已經(jīng)提及采購管理專業(yè)化的必要性。歐盟委員會在2020年6月制定了《公共采購專業(yè)人員能力框架》，以推動會員國提高“公共采購員的專業(yè)化”，將其作為“提高公共采購效率以促進(jìn)復(fù)蘇和應(yīng)對未來危機(jī)”的關(guān)鍵手段?！豆膊少弻I(yè)人員能力框架》為公共采購專業(yè)人員列出的能力矩陣中包含30項(xiàng)能力，分別為19項(xiàng)采購技能和11項(xiàng)軟能力，并根據(jù)采購專業(yè)人員對技能掌握的熟練程度分為基礎(chǔ)、中級、高級和專家共4個等級。其中，橫向技能包括規(guī)劃、生命周期、法律、電子采購和其他信息技術(shù)工具、可持續(xù)采購、創(chuàng)新采購、具體采購領(lǐng)域的專業(yè)知識、供應(yīng)商管理、談判；授標(biāo)前的技能包括需求評估、市場分析和市場參與、采購戰(zhàn)略、技術(shù)規(guī)格、投標(biāo)文件、評標(biāo)；授標(biāo)后的技能包括合同管理、認(rèn)證和付款、報(bào)告和評價、解決沖突和調(diào)解。采購專業(yè)人員還應(yīng)具備的軟能力包括適應(yīng)性和現(xiàn)代化、分析性和批判性思維、溝通、道德與合規(guī)共4項(xiàng)個人能力；合作、利益攸關(guān)方關(guān)系管理、團(tuán)隊(duì)管理和領(lǐng)導(dǎo)共3項(xiàng)團(tuán)隊(duì)能力，以及組織意識、項(xiàng)目管理、業(yè)務(wù)和業(yè)績導(dǎo)向、風(fēng)險管理和內(nèi)部控制共4項(xiàng)實(shí)務(wù)技能。歐盟對采購專業(yè)人員能力標(biāo)準(zhǔn)受到OECD（Organization for Economic Co-operation and Development，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織）的重視并受其支持在多個OECD國家的公共管理部門開展測試。此外，歐洲公共管理研究所（European Institute of Public Administration，EIPA）還推出了歐洲公共采購專業(yè)人員認(rèn)證。從2021年開始，新西蘭的中央采購機(jī)構(gòu)也參照歐盟《公共采購專業(yè)人員能力框架》開發(fā)了衡量組織采購能力的指數(shù)工具，并要求政府采購部門每年進(jìn)行自我評估。

　　“評定分離”背景下提升采購人職業(yè)能力的路徑

　　我國從事招標(biāo)采購職業(yè)的人員，分布于政府采購的采購部門、商業(yè)企業(yè)采購部門、市場供應(yīng)商以及采購代理機(jī)構(gòu)等多個領(lǐng)域。在采取“評定分離”政策的定標(biāo)環(huán)節(jié)，參與定標(biāo)委員會工作的往往是采購人領(lǐng)導(dǎo)層，以及包括采購部門負(fù)責(zé)人和采購需求部門負(fù)責(zé)人在內(nèi)的單位中層管理人員，其中不乏欠缺招標(biāo)采購基礎(chǔ)性知識的人員。全面提高采購工作績效，離不開采購工作人員職業(yè)能力建設(shè)，提高定標(biāo)委員會決策的正當(dāng)性，更需要對采購人內(nèi)部可能參與定標(biāo)決策的人員進(jìn)行培訓(xùn)和提升。

　　其一，借鑒歐盟等經(jīng)驗(yàn)，制定采購專業(yè)人員能力框架的指南，為職業(yè)能力建設(shè)提供指導(dǎo)。采購人內(nèi)部專業(yè)從事采購工作的人員，負(fù)責(zé)跟進(jìn)整個采購過程，確保以最佳價值獲得正確的產(chǎn)品和服務(wù)。他們在管理供應(yīng)商關(guān)系、談判合同以及確保采購合規(guī)方面發(fā)揮重要作用。結(jié)合其主要職責(zé)，采購專業(yè)人員的職業(yè)能力應(yīng)涵蓋以下維度：第一，科學(xué)評估供應(yīng)商，以分析和選擇符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求的供應(yīng)商；第二，規(guī)范編寫采購需求，合理選擇采購程序和合同授予標(biāo)準(zhǔn)，參與合同談判，以維護(hù)政府在采購合同中的利益，并獲得最有價值的采購合同；第三，嚴(yán)格遵循采購法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，對招投標(biāo)活動進(jìn)行合規(guī)管理，以避免法律風(fēng)險；第四，具備評標(biāo)能力，以確定哪些供應(yīng)商能在預(yù)算內(nèi)滿足采購需求和達(dá)到采購績效標(biāo)準(zhǔn)；第五，規(guī)范制作采購文檔和報(bào)告，以對所有采購活動進(jìn)行詳細(xì)記錄和報(bào)告，確保采購?fù)该鞫龋瑥娜輵?yīng)對檢查監(jiān)督；第六，動態(tài)監(jiān)控合同履行情況，通過良好的風(fēng)險管理減少采購流程中止的可能性、在實(shí)施過程中根據(jù)需要修改合同并進(jìn)行必要的預(yù)算調(diào)整，跟蹤項(xiàng)目的執(zhí)行情況并評估采購合同的履行情況確定是否符合其最初的預(yù)期；等等。

　　其二，構(gòu)建分層分類的采購技能培訓(xùn)體系，覆蓋招標(biāo)采購各環(huán)節(jié)工作人員。對于長期從事招標(biāo)采購工作的專業(yè)人員，需定期開展進(jìn)階培訓(xùn)，幫助其精進(jìn)業(yè)務(wù)能力、及時掌握采購管理法規(guī)動態(tài)；對于短期任職人員，則應(yīng)提供針對性崗位適應(yīng)培訓(xùn)。在定標(biāo)階段參與研究決策的人員，可能是采購人的領(lǐng)導(dǎo)層，或大部分是與采購需求有關(guān)聯(lián)的中層管理人員。這些人員可能并不熟悉招標(biāo)采購工作的法律規(guī)定，又需要在定標(biāo)決策中獨(dú)立發(fā)表意見。因此，應(yīng)當(dāng)為他們量身定制與參與定標(biāo)決策相適應(yīng)的招標(biāo)采購職業(yè)素養(yǎng)培訓(xùn)，嚴(yán)格落實(shí)培訓(xùn)要求。在整個采購從業(yè)人員專業(yè)知識與技能體系上，可以進(jìn)行不同的分類、分層設(shè)置，在完備的采購專業(yè)人員職業(yè)技能培訓(xùn)認(rèn)證體系形成后，可開發(fā)在線學(xué)習(xí)培訓(xùn)系統(tǒng)。對于參加“評定分離”決策的招標(biāo)采購人員，要根據(jù)自身工作需求選擇培訓(xùn)學(xué)習(xí)模塊，完成相應(yīng)的職業(yè)技能測試考核后，才能參與到招標(biāo)采購定標(biāo)決策中。

　　結(jié)語

　　綜上，“評定分離”對采購人的職業(yè)能力提出了更高要求。參與評標(biāo)階段工作的采購人員主要關(guān)注的是對投標(biāo)文件的評審，確保依據(jù)評分標(biāo)準(zhǔn)推選出滿足招標(biāo)文件的合格中標(biāo)候選人。在此階段，采購人員需要具備扎實(shí)的專業(yè)知識和豐富的經(jīng)驗(yàn)，以便準(zhǔn)確判斷投標(biāo)文件的優(yōu)劣。而在定標(biāo)階段，更需要對中標(biāo)候選人的履約能力及投標(biāo)報(bào)價所形成的合同對采購人所創(chuàng)造的價值進(jìn)行綜合考量，從價格、質(zhì)量、服務(wù)、信譽(yù)等多個方面進(jìn)行深入分析，最終確定中標(biāo)人。這要求采購人具備全面的信息收集和分析能力，充分了解招標(biāo)采購項(xiàng)目的需求和特點(diǎn)，結(jié)合對投標(biāo)人的資格審查情況開展必要的實(shí)地考察，還需要其具備良好的商業(yè)判斷力和決策能力。為了應(yīng)對這一挑戰(zhàn)，采購人需要不斷提升自身的專業(yè)知識和經(jīng)驗(yàn)，通過培訓(xùn)與考核取得必要的資格和技能認(rèn)證，強(qiáng)化商業(yè)決策素養(yǎng)，以確保招標(biāo)采購過程的順利進(jìn)行和項(xiàng)目的成功實(shí)施。

　　（作者單位：天津外國語大學(xué)）

　　責(zé)編：辛美玉

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