文/萬年華　柯進(jìn)生　鐘明良

　　【摘要】文章是針對部屬高校采購內(nèi)部控制狀況的一項調(diào)查研究。在梳理高校采購內(nèi)部控制要素的基礎(chǔ)上，重點從采購預(yù)算、業(yè)務(wù)流程、監(jiān)督管理方面開展調(diào)查研究，探討高校采購內(nèi)部控制存在的共性問題、主要風(fēng)險點，提出加強(qiáng)高校采購內(nèi)部控制的對策和建議。

　　【關(guān)鍵詞】高校采購；內(nèi)部控制；調(diào)查研究

　　內(nèi)部控制是貫穿政府采購過程的重要管理活動。加強(qiáng)政府采購內(nèi)部控制建設(shè)，對于推進(jìn)依法采購、推動治理體系和治理能力現(xiàn)代化，具有不可替代的作用。高校采購具有資金來源多元、種類繁雜、專業(yè)性強(qiáng)、社會關(guān)注度高等特點。在加快形成現(xiàn)代政府采購制度目標(biāo)的引領(lǐng)下，加強(qiáng)高校采購內(nèi)部控制，是深化政府采購制度改革和完善高校內(nèi)部治理的必然要求。在“放管服”改革的背景下，筆者結(jié)合高校采購的特性，通過問卷調(diào)查的方式，深入探究了部屬高校采購內(nèi)部控制的現(xiàn)狀，探討高校采購內(nèi)部控制的共性問題、薄弱環(huán)節(jié)，并提出相應(yīng)的解決策略，以期促進(jìn)高校采購管理水平的提升，防控采購活動的風(fēng)險，并提高政府采購的整體質(zhì)量。

　　問卷調(diào)查設(shè)計與樣本分析

　　問卷調(diào)查設(shè)計

　　筆者通過問卷調(diào)查的方式對高校采購內(nèi)部控制現(xiàn)狀的評估，同時，對具有代表性的高校進(jìn)行實地考察和走訪座談。

　　該調(diào)查問卷共分為兩個部分，共計24題。第一部分旨在了解調(diào)查對象的基本情況，包含4道單選題，主要涵蓋年齡、政治面貌、所在崗位以及從事政府采購相關(guān)業(yè)務(wù)的年限等信息。第二部分則關(guān)注高校采購內(nèi)部控制的基本情況，共有20道多選題。這些問題從內(nèi)部控制環(huán)境、管理機(jī)制、流程控制、風(fēng)險管理和內(nèi)部監(jiān)督等多個維度出發(fā)，重點調(diào)查采購預(yù)算的編制與執(zhí)行、采購業(yè)務(wù)流程中的主要風(fēng)險點以及監(jiān)督管理的現(xiàn)狀，并提供了5至8個選項供受訪者選擇。

　　調(diào)查對象及樣本分析

　　該調(diào)查主要針對教育部直屬的高校，綜合考慮了地域分布和采購規(guī)模等因素后，選取了28所高校進(jìn)行問卷發(fā)放。最終，共收回有效問卷27份，其中包括清華大學(xué)、北京大學(xué)、上海交通大學(xué)等教育部直屬高校，這些頂尖學(xué)府占據(jù)了60％的比例。參與問卷調(diào)查的人員年齡大多在35～55歲，采購部門領(lǐng)導(dǎo)干部占62.96％，專職采購管理人員占33.33％，開展高校采購相關(guān)業(yè)務(wù)3年以上的占96.30％，6年以上的占59.26％。

　　根據(jù)統(tǒng)計結(jié)果，本次調(diào)查的高校樣本具有顯著的代表性。問卷調(diào)查對象主要為采購部門或相關(guān)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)干部，以及擁有3年以上相關(guān)業(yè)務(wù)經(jīng)驗的核心人員。這樣的樣本選擇確保了較高的質(zhì)量，避免了因問卷對象對采購業(yè)務(wù)不熟悉而導(dǎo)致的樣本局限性，從而增強(qiáng)了調(diào)查結(jié)果的參考價值。

　　調(diào)查情況分析

　　高校采購預(yù)算控制中的問題

　　在采購預(yù)算控制方面，高校的政府采購預(yù)算編制在完整性、準(zhǔn)確性和時效性方面存在不足，這不利于實現(xiàn)績效管理的目標(biāo)。

　　政府采購預(yù)算編制多為學(xué)校財務(wù)管理部門主導(dǎo)，或財務(wù)、采購、設(shè)備、發(fā)展規(guī)劃等管理部門協(xié)同完成。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，采購管理部門負(fù)責(zé)或參與預(yù)算編制的占51.85％，反映出部分高校采購管理部門開展采購預(yù)算管理的廣度、深度不足。政府采購預(yù)算執(zhí)行率存在顯著差異，其中執(zhí)行率超過80％的占比為37.04％，而執(zhí)行率在30％～60％的，也占37.04％。對于采購預(yù)算編制，部分高校存在職責(zé)劃分不清晰、責(zé)任落實不到位的問題，協(xié)同成本較高，加之采購實施與采購預(yù)算關(guān)聯(lián)不夠緊密，影響采購預(yù)算編制質(zhì)量。

　　高校采購預(yù)算的編制和執(zhí)行，存在較大困難和風(fēng)險。92.59％的調(diào)查對象認(rèn)為，專項經(jīng)費(fèi)（如人才引進(jìn)類）采購項目預(yù)算，難以做到提前年度準(zhǔn)確編制；74.07％的調(diào)查對象認(rèn)為，前期調(diào)研論證不充分，預(yù)算編制缺乏科學(xué)性和可行性；超過60％的受訪者認(rèn)為，學(xué)校預(yù)算管理部門統(tǒng)籌力度不夠，預(yù)算編制準(zhǔn)確性、時效性不夠，剛性預(yù)算意識不強(qiáng)，輕預(yù)算、重執(zhí)行。反映出預(yù)算編制與采購實施之間存在一定程度的脫節(jié)，采購的計劃性不強(qiáng)，導(dǎo)致難以依據(jù)預(yù)算和計劃有效組織政府采購業(yè)務(wù)，預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)較為薄弱。

　　高校采購業(yè)務(wù)流程控制中的問題

　　在采購業(yè)務(wù)流程的控制方面，科研儀器設(shè)備的采購存在顯著難點，其源頭管理和結(jié)果管理的水平仍需進(jìn)一步提高。

　　隨著國家對教育科研事業(yè)投資的不斷加大，中央高?？蒲袃x器設(shè)備的政府采購金額顯著增長。鑒于科研儀器設(shè)備是科技創(chuàng)新的關(guān)鍵支撐，其不同于一般商品，具有種類繁多、專業(yè)性強(qiáng)、精度要求高以及對進(jìn)口設(shè)備需求量大等特點，因此，各高校對科研儀器設(shè)備的采購給予了高度關(guān)注。

　　調(diào)查結(jié)果顯示，關(guān)于科研儀器設(shè)備采購，88.89％的受訪者認(rèn)為，難以判斷采購需求是否科學(xué)、合理；51.85％的調(diào)查對象認(rèn)為潛在供應(yīng)商少；33.33％的調(diào)查對象認(rèn)為，圍標(biāo)串標(biāo)現(xiàn)象突出。對比國產(chǎn)科研儀器設(shè)備，進(jìn)口科研儀器設(shè)備的采購業(yè)務(wù)流程更為復(fù)雜，參與的責(zé)任主體更多，還普遍面臨采購周期長的風(fēng)險，以及信息不對稱、政策變化、資金安全等方面的潛在風(fēng)險。如何有效提高科研儀器設(shè)備采購的效率、效益和效果，同時精準(zhǔn)識別和防范各類風(fēng)險，是高校在執(zhí)行政府采購政策和優(yōu)化內(nèi)部控制方面面臨的重要課題。

　　關(guān)于采購業(yè)務(wù)流程的問卷結(jié)果顯示，51.85％的調(diào)查對象認(rèn)為采購招標(biāo)圖紙設(shè)計不完善，48.15％的調(diào)查對象認(rèn)為工程合同管理不嚴(yán)謹(jǐn)，變更隨意性大。關(guān)于履約驗收組織及考評，由學(xué)校各二級單位（用戶）組織及考評的比例為74.07％，由學(xué)校職能部門統(tǒng)一組織及考評的占48.15％。37.04％的調(diào)查對象認(rèn)為考核結(jié)果未有效運(yùn)用，未形成有效的管理閉環(huán)。85.19％的調(diào)查對象認(rèn)為，采購需求管理、履約驗收、結(jié)果評價3個方面均需要重點加強(qiáng)。

　　高校采購監(jiān)督存在的問題

　　在采購監(jiān)督方面，高校采購監(jiān)督存在體系不完善、機(jī)制不健全等問題，監(jiān)管效能提升還有較大空間。

　　從采購監(jiān)督體系上看，目前高校采購活動的監(jiān)督主體，主要有上級政府采購監(jiān)督管理部門，以及學(xué)校紀(jì)檢監(jiān)察部門、審計部門。選擇采購歸口管理部門為監(jiān)督主體的比例為66.67％，選擇采購用戶單位為監(jiān)督主體的比例為51.85％。設(shè)置專門的采購監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的比例，僅占22.22％。

　　關(guān)于高校采購監(jiān)督存在的問題，調(diào)查對象中認(rèn)為監(jiān)管體系不完善、風(fēng)險防控措施不到位、職能監(jiān)督效能不高的比例分別為62.96％、59.26％、74.07％。對于開展采購監(jiān)督工作存在的具體困難，74.07％的調(diào)查對象認(rèn)為以事后監(jiān)督為主、難以貫穿采購活動全過程；超過半數(shù)的調(diào)查對象認(rèn)為，職能監(jiān)督人員力量缺乏、職能監(jiān)督職責(zé)不明確、監(jiān)督手段方式有局限，監(jiān)督流于形式；在一定程度上，存在監(jiān)督人員的能力素質(zhì)不能適應(yīng)工作要求、不會管的問題。從上述調(diào)查結(jié)果可以明顯看出，目前高校采購監(jiān)督管理工作普遍存在著監(jiān)督體系不健全、監(jiān)督效能低下以及措施不夠有力的共性問題。

　　強(qiáng)化高校采購內(nèi)部控制建設(shè)的對策

　　落實采購人責(zé)任，優(yōu)化采購業(yè)務(wù)內(nèi)部控制環(huán)境

　　中央全面深化改革委員會第五次會議指出，要強(qiáng)化采購人主體責(zé)任，加快形成采購主體職責(zé)清晰、交易規(guī)則科學(xué)高效、監(jiān)管機(jī)制健全、政策功能完備、法律制度完善、技術(shù)支撐先進(jìn)的現(xiàn)代政府采購制度。

　　落實采購人主體責(zé)任與健全采購內(nèi)部控制，兩者相輔相成，高校需要高度重視采購內(nèi)部控制建設(shè)，不斷優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境，為推進(jìn)現(xiàn)代政府采購制度建設(shè)打好基礎(chǔ)。要提高對內(nèi)部控制建設(shè)重要性的認(rèn)識，強(qiáng)化政府采購相關(guān)部門及崗位人員的內(nèi)部控制意識，為達(dá)到內(nèi)部控制的效果奠定思想基礎(chǔ)。

　　建立健全采購決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互制約又相互協(xié)調(diào)的內(nèi)部管理體制，在實行歸口管理、不相容崗位有效分離的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確采購業(yè)務(wù)各相關(guān)部門及崗位人員在采購活動中的權(quán)責(zé)邊界，為健全采購業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制提供有力支撐。

　　完善采購管理制度體系，優(yōu)化實施層面的制度規(guī)則，建立采購業(yè)務(wù)全生命周期管理運(yùn)行機(jī)制，完善科研儀器設(shè)備及重大項目的采購立項和需求論證機(jī)制、合同履約反饋機(jī)制，為采購內(nèi)部控制規(guī)范化、采購管理科學(xué)化提供制度保障。

　　優(yōu)化采購源頭和結(jié)果管理，強(qiáng)化采購流程控制

　　加強(qiáng)采購源頭和結(jié)果管控，是深化政府采購制度改革、提高政府采購效率和質(zhì)量的重要保證。

　　以預(yù)算管理一體化改革為契機(jī)，探索一體推進(jìn)采購預(yù)算管理、計劃管理和需求管理，加強(qiáng)采購與規(guī)劃、財務(wù)、設(shè)備、基建、資產(chǎn)等部門協(xié)同聯(lián)動，整體提升采購預(yù)算、采購計劃、采購需求的管理水平，有效發(fā)揮預(yù)算管控作用。

　　全面梳理政府采購業(yè)務(wù)流程，利用信息化手段建立公開化、透明化、可追溯的采購全流程業(yè)務(wù)系統(tǒng)，將采購前、采購中、采購后的管理要求嵌入采購業(yè)務(wù)全流程，提高采購執(zhí)行的總體效率、效果和效益。

　　抓實合同管理這一采購內(nèi)部控制關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通過提高采購合同文本的標(biāo)準(zhǔn)化水平，開展合同法律風(fēng)險審查，強(qiáng)化合同履行過程及效果的檢查、分析和驗收，加大對合同履行情況的管控力度，將合同管理和預(yù)算管理整合為一個閉環(huán)系統(tǒng)。

　　優(yōu)化采購內(nèi)部監(jiān)督，推進(jìn)采購業(yè)務(wù)全過程監(jiān)督

　　建立健全高校采購內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，完善采購風(fēng)險防范體系，是保障采購業(yè)務(wù)規(guī)范運(yùn)行、提質(zhì)增效的重要舉措。要加強(qiáng)高校采購監(jiān)督管理制度建設(shè)，明確監(jiān)督主體及其職責(zé)、方式、內(nèi)容、權(quán)限等，建立標(biāo)準(zhǔn)化采購監(jiān)督管理流程，明確采購活動事前、事中、事后監(jiān)管重點，強(qiáng)化采購管理要求、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和紀(jì)律規(guī)則，為開展全過程監(jiān)督提供制度保障。

　　探索在高校內(nèi)部構(gòu)建協(xié)同監(jiān)督機(jī)制，以發(fā)揮采購職能監(jiān)督作用為紐帶，建立信息共享機(jī)制，暢通監(jiān)督渠道，形成監(jiān)督合力，構(gòu)筑全方位、多層次、科學(xué)有效的采購監(jiān)督防線。

　　全面梳理和系統(tǒng)評估高校采購各業(yè)務(wù)、各環(huán)節(jié)存在的風(fēng)險，劃分風(fēng)險等級，形成風(fēng)險管控預(yù)案，完善高校采購管理風(fēng)險預(yù)警機(jī)制。

　　基金項目：本文系中國高等教育學(xué)會高校政府采購分會2022年學(xué)術(shù)研究重點研究課題項目“內(nèi)部控制視角下高校政府采購管理研究”（項目編號：5）、面上研究課題項目“高校政府采購監(jiān)督機(jī)制及風(fēng)險防范研究”（項目編號：17）研究成果。

　?。ㄗ髡邌挝唬何錆h大學(xué)采購與招投標(biāo)管理中心，鐘明良系本文通信作者）

　　參考文獻(xiàn)：

　　[1]牛書花.高校設(shè)備招標(biāo)采購領(lǐng)域的廉政風(fēng)險及其防控措施[J].廉政文化研究，2020（06）：75-81.

　　[2]李秀英.高校招標(biāo)采購風(fēng)險控制與對策研究[J].哈爾濱學(xué)院學(xué)報，2017（09）：35-38.

　　責(zé)編：辛美玉

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