文/王丹

　　招標代理機構(gòu)作為依法設立、從事招標代理業(yè)務并提供相關(guān)服務的社會中介組織，旨在幫助不具備編制招標文件和組織評標能力的招標人，擇優(yōu)選擇信譽良好且具備出色實施能力的投標人作為項目實施主體，以保證待執(zhí)行項目的順利實施。同時，招標代理機構(gòu)通過接受招標人的委托，收取招標代理服務費用，以此實現(xiàn)代理機構(gòu)的商業(yè)價值。

　　2014年8月，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議決定，取消政府采購代理機構(gòu)資格認定行政許可事項。2015年2月，國家發(fā)展和改革委員會印發(fā)《關(guān)于進一步放開建設項目專業(yè)服務價格的通知》（發(fā)改價格〔2015〕299號，以下簡稱299號文），全面放開建設項目前期工作咨詢費、工程勘察設計費、招標代理費、工程監(jiān)理費、環(huán)境影響咨詢費等實行政府指導價管理的建設項目專業(yè)服務價格，實行市場調(diào)節(jié)。原來作為招標代理費收費標準和依據(jù)的《招標代理服務收費管理暫行辦法》（計價格〔2002〕1980號，以下簡稱1980號文）就此廢止，收費標準由政府指導價轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌稣{(diào)節(jié)價。

　　招標代理機構(gòu)資質(zhì)門檻被取消，招標代理服務費施行市場定價，不僅導致代理機構(gòu)數(shù)量迅猛增長、項目執(zhí)行人員專業(yè)化程度參差不齊、業(yè)務同質(zhì)化現(xiàn)象明顯，由此而來的招標代理收費問題也層出不窮。筆者結(jié)合自身工作經(jīng)驗，對該類現(xiàn)象進行探討。

　　招標代理機構(gòu)收費存在的問題

　　收費無據(jù)可依，亂收費成常態(tài)

　　招標代理服務費收費標準取消后，具體收費比例和執(zhí)行標準開始呈現(xiàn)“自由意志”形態(tài)。具體來說，按照支付主體不同，可分為以下兩種表現(xiàn)形式。

　　1.招標人付費

　　招標人支付招標代理服務費通常出現(xiàn)兩極分化。一方面，為盡量節(jié)省主體單位開支，招標人會最大限度地降低應支付招標代理服務費的金額，以長期合作作為談判條件惡意壓價，一般要求代理服務費收費參照1980號文收費標準的70％～80％收取，更甚者要求按照收費標準40％收取費用。另一方面，招標人與代理機構(gòu)或存在利益輸送，通過提高招標代理服務費的收費比例，以實現(xiàn)“灰色收益”的變相轉(zhuǎn)化。

　　2.中標人付費

　　中標人支付招標代理服務費的情形是，在簽訂招標代理協(xié)議，發(fā)布招標公告之前，經(jīng)過招標人和代理機構(gòu)雙方協(xié)商，確定代理服務費折扣比例或具體數(shù)額，中標人只能在投標環(huán)節(jié)被動接受招標文件中明確的招標代理服務費數(shù)額和繳納方式。當投標人提交投標文件即視同其認同該筆費用已包含在投標報價中，并在中標后按照招標文件的規(guī)定進行支付。在招投標實務中，可能存在兩種情況：中標人能夠按要求支付招標代理服務費；中標人逾期支付、拒絕支付或者中標后與招標代理機構(gòu)再行商議具體支付金額。

　　收費范圍多變，主觀理解各異

　　299號文規(guī)定，招標代理費指招標代理機構(gòu)接受委托，提供代理工程、貨物、服務招標，編制招標文件、審查投標人資格，組織投標人踏勘現(xiàn)場并答疑，組織開標、評標、定標，以及提供招標前期咨詢、協(xié)調(diào)合同的簽訂等服務收取的費用。但是，在實際費用計取過程中，招投標活動各參與主體對招標代理服務費的收費范圍理解各有不同。

　　其一，對招標文件購買費用金額的爭議。根據(jù)《中華人民共和國招標投標法實施條例》規(guī)定，招標人發(fā)售資格預審文件、招標文件收取的費用應當限于補償印刷、郵寄的成本支出，不得以營利為目的。隨著電子招投標的推廣和應用，電子招投標項目已基本實現(xiàn)免收招標文件購買費用。但對于采用非電子招投標形式進行招標的項目，招標人或代理機構(gòu)可能會收取一定金額的招標文件費用，在實際定價過程中或存在金額偏高的情況。

　　其二，對論證費、場地費及專家費的理解。以中標人為代表的一部分人認為，論證費、場地費及專家費費用依據(jù)招標代理費的定義來說，應該包含在招標代理費范疇內(nèi)，與其是包含與被包含的關(guān)系。而以招標代理機構(gòu)為代表的一部分人則認為，招標代理服務費應該與前述費用呈現(xiàn)并列關(guān)系，獨立于招標代理服務費且包含在投標報價中，應由中標人在一定時限內(nèi)一并支付給招標代理機構(gòu)。

　　代理協(xié)議約定不完善，費用支付落實有爭議

　　不論采用電子招投標方式，還是采用線下紙質(zhì)版招投標方式，都存在無法開標、廢標的可能。若項目在開標前因故終止或因投標人不足3家不得開標，一般情況下無須支付場地費和專家費。若已經(jīng)順利完成開標唱標進入評標階段，在評標環(huán)節(jié)因有效投標人不足3家，按照廢標處理，則會產(chǎn)生相應的場地費和專家費。

　　在實踐中，大多數(shù)公司簽訂的代理協(xié)議內(nèi)容中，甚少對廢標產(chǎn)生的費用進行約定，299號文也未明確廢標費用是否包含在招標代理服務費中。此外，因廢標原因不同、過錯方界定也會不同。在實際工作中，若因采購人或第三方原因（投標文件未實質(zhì)性響應招標文件要求或評標專家未按規(guī)評標等）導致廢標，歸責界定、費用界定方式相對較明確，多確定為委托方支付。若因代理機構(gòu)原因?qū)е聫U標，該筆費用支付方如何定性，則有可能存在爭議。一部分觀點認為，廢標原因在于代理機構(gòu)，該筆費用應包含在代理服務費內(nèi)，由代理機構(gòu)自行承擔；另一部分觀點則認為，雙方約定的代理服務費中僅包含單次招標的費用。采購人作為委托人，有責任承擔廢標這類風險產(chǎn)生的費用。

　　市場競爭激烈，惡意低價頻發(fā)

　　招標代理機構(gòu)資質(zhì)被取消后，傳統(tǒng)的資質(zhì)準入門檻不再存在。在“無門檻高收益”的表象下，眾多參與者紛紛入局，招標代理機構(gòu)數(shù)量激增。為了在激烈的市場競爭中占據(jù)一席之地，各招標代理機構(gòu)各顯“神通”，盡力承攬業(yè)務。其中，不乏一些招標代理機構(gòu)采用非正當手段謀求業(yè)務合作的情形。表現(xiàn)較為突出的是，一些招標代理機構(gòu)與招標人特定對象暗中勾結(jié)，達成利益輸送約定。這一行為不僅使招標人相關(guān)人員面臨嚴峻的廉潔考驗，也對其職業(yè)操守、道德底線，以及黨性教育和反腐倡廉教育提出了重大挑戰(zhàn)。從更宏觀的層面來看，這無疑成為國家廉政建設的阻礙因素。此外，部分招標代理機構(gòu)以惡意低價謀求代理機構(gòu)遴選中標，在很大程度上擾亂了市場的良性競爭秩序和環(huán)境。

　　招標代理機構(gòu)收費問題出現(xiàn)的原因

　　對招標代理工作認識理解尚淺

　　招標人作為招標項目的委托主體，有權(quán)委托招標代理機構(gòu)執(zhí)行特定項目的招標活動。但囿于專業(yè)，部分招標人對招標活動及招標代理工作的認知理解較為片面。部分招標人因業(yè)務需求不同，未設置專門的招標部門負責該部分業(yè)務的對接工作，通常是工作人員身兼多職，招標業(yè)務對接僅作為眾多工作內(nèi)容之一。有時剛熟悉部分業(yè)務的人員又被換崗、調(diào)職等分配至其他部門。這種“走馬觀花”式的工作模式，很難為招標人提供深入了解招標代理專業(yè)化以及招標代理重要性的機會。招標人的總負責人和某特定項目的對接負責人通常的處理方式是“項目既已委托，代理全權(quán)做主”“你看著辦”。在部分招標人的觀念中，招標代理活動就是單純的“走流程、復制粘貼”，沒有任何技術(shù)含量。他們關(guān)注的核心不是選擇的代理機構(gòu)是否足夠?qū)I(yè)、招標文件是否存在違反相關(guān)法律法規(guī)的內(nèi)容、己方要求是否與法律法規(guī)相悖，而是關(guān)注招標代理服務費能壓縮到什么程度，審計能否過關(guān)。從招標人角度來看，過度追求自身利益最大化可能導致對中標人提出不合理要求，從而影響項目的順利完成和質(zhì)量。

　　代理服務費無據(jù)可依，依立場而變

　　目前，招標代理服務費的定價方式主要有兩種：其一，確定某一固定金額；其二，在1980號文收費標準的基礎(chǔ)上進行比例設置（調(diào)增或調(diào)減）。

　　從節(jié)省預算資金及提高資金利用率的角度看，招標人和中標人都希望減少招標代理機構(gòu)的招標代理服務費。據(jù)此，他們認為招標代理服務費應包含招標活動的所有費用，且不得再巧立名目，胡亂收費，把錢花在與項目有關(guān)的實際產(chǎn)品、工程或是服務上。

　　從提高實際利潤的角度出發(fā)，有利益分配關(guān)系的招標人和招標代理機構(gòu)，則更希望提高招標代理服務費支付比例和支付金額或是通過其他手段補足。例如，該類主體會更傾向于代理服務費按1980號文標準執(zhí)行、在其標準上進行上下20％的浮動，抑或通過提高招標文件費用，單獨收取場地費、專家費、論證費等手段，補充代理服務費下浮導致的利潤減少，從而確保自身利潤的相對穩(wěn)定。

　　代理協(xié)議或流于形式，費用先墊后付爭議多

　　囿于采購人資金審批流程耗時長等，在實際招投標活動執(zhí)行過程中產(chǎn)生的所有費用，通常采用招標代理機構(gòu)先行墊付，代理服務費支付方后期結(jié)算的形式。而這筆費用及招標代理服務費能否快速、有效地回收，則應視不同情況而定。

　　1.從付費主體和代理協(xié)議履約效能角度分析

　　招標人付費。雖然代理協(xié)議明確代理服務費付款時限，但實際操作過程中招標人付費審批流程繁雜、耗時較長，資金時間價值可能隨著時間流逝而縮減。此外，囿于代理協(xié)議約定內(nèi)容不明確，可能出現(xiàn)招標代理服務費回款停滯或其中一部分約定不明費用擱置待議的情況。

　　招標人和代理機構(gòu)雙方商定為中標人付費。2003年9月，國家發(fā)展和改革委員會辦公廳發(fā)布的《關(guān)于招標代理服務收費有關(guān)問題的通知》（發(fā)改辦價格〔2003〕857號）規(guī)定，招標代理服務費用應由招標人支付，招標人、招標代理機構(gòu)與投標人另有約定的，從其約定。但為便宜行事，加快招標代理服務費回款速度，減輕招標人工作壓力，很多招標文件都約定“招標代理服務費由中標人支付”。在現(xiàn)實中，招標代理服務費相對合理或較低時，中標人支付意愿尚可，費用相對較高或者名目繁多時，對中標人而言是變向增加成本。中標人有可能會出現(xiàn)被迫逾期支付，或要求降價甚至無限期拒付的情況。若發(fā)展到訴訟階段，對于各方而言均是耗時耗力的事情，也可能出現(xiàn)訴后不執(zhí)行的情況。同時，如果被訴人為招標人時，招標代理機構(gòu)為謀求后期合作通常會放棄訴訟權(quán)，只能想辦法從中斡旋，以加快服務費支付進程。因此，代理協(xié)議的付款約定可能流于形式，法律效力不能實時生效。

　　2.從代理機構(gòu)先行墊資角度分析

　　不論招投標活動是否順利進行，是否出現(xiàn)廢標或產(chǎn)生費用后項目終止，代理機構(gòu)先期墊付的，在被委托招標業(yè)務執(zhí)行過程中產(chǎn)生的各項費用，涉及類型是否為費用支付方所認同有待商榷。當有法律法規(guī)等依據(jù)時，代理服務費支付落實有據(jù)可依，但當無依據(jù)或代理協(xié)議約定不明時，費用墊付方和實際最終支付方可能會就費用支付產(chǎn)生爭議。

　　經(jīng)濟形勢下行，不良競爭加劇

　　近年來，外部環(huán)境復雜性、嚴峻性、不確定性上升，實際采購（建設）需求較前幾年有所下降。業(yè)務量減少，代理機構(gòu)數(shù)量激增，市場競爭壓力成倍增加。招標代理機構(gòu)當下的首要目標更多的是“求生存”。為了在行業(yè)內(nèi)生存下去，部分招標代理機構(gòu)在沒有任何優(yōu)勢的情形下開始采用非正當手段“搶業(yè)務”，從“低投入、有產(chǎn)出”的思路入局，進行惡意低價競爭。惡意低價頻繁出現(xiàn)，惡性循環(huán)也越來越嚴重。出乎意料的是，標準的下限未必是代理機構(gòu)報價的底線，甚至曾經(jīng)出現(xiàn)過上百萬的項目，招標代理服務費打折至1980號文收費標準的千分之幾。實踐中，存在為了單個特定項目專門成立的代理機構(gòu)，項目招標結(jié)束、費用結(jié)清后，該代理機構(gòu)就泯然眾人，主打“短頻快，一頓飽”。

　　與新興的代理機構(gòu)相比，老牌的大型代理機構(gòu)即使規(guī)模大、人員專業(yè)化程度高、服務質(zhì)量好，但在嚴峻的競爭環(huán)境中想繼續(xù)生存下去，也面臨人員和其他經(jīng)濟成本的嚴峻挑戰(zhàn)，單一的招標代理服務費已經(jīng)很難滿足公司運營各項開支的需要。總之，惡劣的市場競爭環(huán)境嚴重影響了代理行業(yè)整體的良性發(fā)展。

　　招標代理機構(gòu)收費問題的治理與優(yōu)化

　　明確費用范圍及支付主體，進一步完善代理協(xié)議

　　通過相關(guān)部門發(fā)文的形式，細化招標代理服務費包含的范圍。尤其是明確劃分有爭議的費用類別，并對其支付主體進行區(qū)分，明確論證費、專家費、場地費與招標代理服務費之間的邏輯關(guān)系。同時，進一步明確給付方式及給付標準。例如，場地費金額由省級交易中心結(jié)合場地使用面積和規(guī)格分段確定收費標準，并以文件形式下發(fā)至各地執(zhí)行。論證費和專家費則著重確定支付主體和支付金額區(qū)間。建議分別設置論證和評審時長區(qū)間、對應給付金額并由第三方（如交易中心平臺系統(tǒng)）于評標結(jié)束后，給付專家費。論證費由招標代理機構(gòu)直接按標準進行支付即可。分時段設置不同金額并確定專家費上限，一方面能減少專家為多拿評標費用刻意降效、延長評標時間的行為；另一方面，由第三方支付平臺直接支付專家費，能夠有效遏制個別專家坐地起價、“威脅式”廢標等不良行為發(fā)生。

　　建議委托方和受托方在代理協(xié)議中盡可能考慮廢標風險及所涉及費用。在前期簽署代理協(xié)議內(nèi)容中，明確表述支付主體和支付前提。支付主體以文件形式確定后，對委托人和受托人均具有約束力，能有效提升相關(guān)支付主體的認可度和執(zhí)行力，以便支付主體在確定項目預算或計算項目成本時提前將招標代理服務費考慮在內(nèi)，更精確地確定項目具體投資數(shù)額，清楚了解資金構(gòu)成，也便于后期類似項目的立項審批、資金準備，有利于減少資金占用，提升資金利用效率。

　　參考造價計價模式，分類型分區(qū)間設置指導價

　　根據(jù)不同的采購內(nèi)容、項目規(guī)模、項目預算，按不同區(qū)間進行招標代理服務費的收費指導價設置。結(jié)合實際情況，區(qū)分大項目和小項目的收費比例和定價方式。例如，大項目應注重控制代理機構(gòu)的斷層高額利潤，建議按照比例進行劃分，執(zhí)行指導價策略并設置上下浮動空間。這在一定程度上能夠降低招標人對招標代理服務費金額的關(guān)注度，同時，有助于促進招標人在遴選代理機構(gòu)時關(guān)注從業(yè)人員專業(yè)程度、服務質(zhì)量等維度，提高項目執(zhí)行質(zhì)量。小項目則可在考慮招標代理機構(gòu)成本的基礎(chǔ)上，增加定價的靈活度和彈性，執(zhí)行市場定價。通過上述方式，招標人在一定程度上能避免出現(xiàn)“大項目搶破頭，小項目無人接”的尷尬局面，也有利于營造招標代理機構(gòu)良性競爭的小環(huán)境，促進招投標活動良性競爭。

　　代理機構(gòu)遴選強化綜合評比，弱化投標報價

　　為了公開、公平、公正遴選招標代理機構(gòu)，招標人應關(guān)注代理機構(gòu)綜合實力的評比，引入綜合評分機制。招標人在遴選招標代理機構(gòu)時，應依據(jù)招標代理機構(gòu)的信用狀況、招標代理服務費收費標準、從業(yè)人員專業(yè)程度、服務質(zhì)量、招標有效成交率、委托方滿意度等因素進行綜合評定，并提高除報價以外的其他評比因素分值的占比，擇優(yōu)選定招標代理機構(gòu)，而不是將最低投標價作為選定招標代理機構(gòu)的唯一評價標準。更重要的是，招標人應將招標代理機構(gòu)的遴選落到實處、執(zhí)行到位，真正發(fā)揮綜合評比對于代理機構(gòu)遴選、項目執(zhí)行的積極作用。同時，委托人的監(jiān)督管理部門和后期審計部門應加大對項目的審計監(jiān)察力度，對不合格招標項目要求招標人進行整改，從而督促招標人認識到代理機構(gòu)遴選環(huán)節(jié)及招標代理機構(gòu)綜合實力的重要性。雙管齊下，才能有助于推動代理機構(gòu)在不斷進取的過程中穩(wěn)固基礎(chǔ)、發(fā)掘新思路、拓寬業(yè)務能力、加強專業(yè)化建設、提升服務質(zhì)量。通過不斷的良性循環(huán)，招標代理機構(gòu)能夠更快速地以高性價比的服務反哺于委托人，實現(xiàn)真正的“少花錢、多辦事”“花對錢，辦好事”。

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　　責編：辛美玉

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