文/曹永澤

　　投標(biāo)保證金是指投標(biāo)人按照招標(biāo)文件的要求向招標(biāo)人出具的以一定金額表示投標(biāo)責(zé)任的擔(dān)保。其實(shí)質(zhì)是為了避免投標(biāo)人在投標(biāo)有效期內(nèi)撤銷投標(biāo)或中標(biāo)后不能提交履約保證金和簽署合同等行為，給招標(biāo)人、其他投標(biāo)人等造成損失。投標(biāo)保證金除現(xiàn)金外，可以是銀行出具的銀行保函、保兌支票、銀行匯票或現(xiàn)金支票。在投標(biāo)有效期內(nèi)，投標(biāo)文件未解密的情況下，招標(biāo)人對(duì)投標(biāo)人已交的投標(biāo)保證金是否予以退還，以下通過(guò)案例進(jìn)行探討。

　　案例經(jīng)過(guò)

　　某縣農(nóng)村生活污水治理設(shè)施提升改造項(xiàng)目，招標(biāo)人為某縣某鄉(xiāng)人民政府，在某公共資源交易中心通過(guò)電子招投標(biāo)系統(tǒng)進(jìn)行不見面開標(biāo)，共346家單位遞交投標(biāo)文件，其中有4家投標(biāo)人的投標(biāo)文件未解密成功。

　　招標(biāo)文件約定，有下列情形之一的，投標(biāo)保證金將不予退還。

　　第一，投標(biāo)人在規(guī)定的投標(biāo)有效期內(nèi)撤銷或修改其投標(biāo)文件的。

　　第二，中標(biāo)人在收到中標(biāo)通知書后，無(wú)正當(dāng)理由拒簽合同協(xié)議書或未按招標(biāo)文件規(guī)定提交履約保證金的。

　　第三，經(jīng)查實(shí)，投標(biāo)人在投標(biāo)過(guò)程中串通投標(biāo)或弄虛作假的。

　　出現(xiàn)上述不予退還情形的，招標(biāo)人告知某縣監(jiān)管辦、行業(yè)主管部門、交易中心登記后，保證金不再退還給投標(biāo)人。

　　招標(biāo)文件第二章《投標(biāo)人須知》10.6.1規(guī)定，因該工程采用不見面交易模式，故招標(biāo)人特別說(shuō)明如下：投標(biāo)文件遞交截止時(shí)間，招標(biāo)人將在系統(tǒng)內(nèi)公布投標(biāo)人名單并核驗(yàn)投標(biāo)保證金遞交情況，然后通過(guò)開標(biāo)會(huì)議區(qū)發(fā)出投標(biāo)文件解密的指令，投標(biāo)人在各自地點(diǎn)自行實(shí)施遠(yuǎn)程解密（投標(biāo)人遠(yuǎn)程解密方法見操作手冊(cè)），投標(biāo)人解密限定在主持開啟解密后三十分鐘內(nèi)完成。因投標(biāo)人網(wǎng)絡(luò)與電源不穩(wěn)定、未按操作手冊(cè)要求配置軟硬件、解密鎖發(fā)生故障或用錯(cuò)、故意不在要求時(shí)限內(nèi)完成解密等自身原因（以下簡(jiǎn)稱“招標(biāo)文件約定的自身原因”），導(dǎo)致投標(biāo)文件在規(guī)定時(shí)間內(nèi)未能解密、解密失敗或解密超時(shí)，視為投標(biāo)人撤銷其投標(biāo)文件；因招標(biāo)人原因或不見面開標(biāo)系統(tǒng)發(fā)生故障，導(dǎo)致無(wú)法按時(shí)完成投標(biāo)文件解密或開、評(píng)標(biāo)工作無(wú)法進(jìn)行的，經(jīng)行政監(jiān)督部門同意，可根據(jù)實(shí)際情況相應(yīng)延遲解密時(shí)間或調(diào)整開、評(píng)標(biāo)時(shí)間。

　　距離解密時(shí)間結(jié)束約五分鐘，某代理公司工作人員根據(jù)投標(biāo)人信息表中的聯(lián)系電話對(duì)未解密的投標(biāo)人進(jìn)行電話聯(lián)系，有4家投標(biāo)人說(shuō)明其網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)提醒其證書私鑰解密失敗或網(wǎng)絡(luò)有問(wèn)題。截至解密時(shí)間，該4家單位仍未解密成功。

　　招標(biāo)人認(rèn)為，根據(jù)招標(biāo)文件約定，該4家投標(biāo)人因其自身原因在規(guī)定時(shí)間內(nèi)未成功解密電子投標(biāo)文件，視為投標(biāo)人撤銷其投標(biāo)文件，所以不予退還投標(biāo)保證金。某縣監(jiān)管辦根據(jù)招標(biāo)人意見登記后，函告該4家投標(biāo)人，不予退還投標(biāo)保證金，合計(jì)20萬(wàn)元。

　　該4家投標(biāo)人不服，認(rèn)為自身沒(méi)有惡意撤銷投標(biāo)文件，因客觀原因未解密成功，就不予退還投標(biāo)保證金不合法不合理，也不符合投標(biāo)保證金不予退還的約定情形，且本次有346家投標(biāo)人參加投標(biāo)，不影響投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)性，也沒(méi)有給招標(biāo)人造成損失，應(yīng)當(dāng)退還其投標(biāo)保證金。

　　案例分析

　　本案的焦點(diǎn)在于招標(biāo)文件約定的自身原因未解密的“視為投標(biāo)人撤銷其投標(biāo)文件”的合法性。《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》（國(guó)家發(fā)展改革委等八部委令第20號(hào)，以下簡(jiǎn)稱20號(hào)令）第三十一條規(guī)定，因投標(biāo)人原因造成投標(biāo)文件未解密的，視為撤銷其投標(biāo)文件；因投標(biāo)人之外的原因造成投標(biāo)文件未解密的，視為撤回其投標(biāo)文件。很明顯，投標(biāo)文件未解密的原因，決定了是“撤銷”還是“撤回”其投標(biāo)文件，在法律上“撤銷”與“撤回”的行為性質(zhì)是不同的。如果是“撤回”其投標(biāo)文件，應(yīng)當(dāng)退還投標(biāo)保證金；如果是“撤銷”其投標(biāo)文件，招標(biāo)人可以不退還投標(biāo)保證金，是否退回，根據(jù)招標(biāo)文件約定或?qū)嶋H情況確定。

　　本案中“招標(biāo)文件約定的自身原因”與“法定的投標(biāo)人原因”內(nèi)涵不一致，招標(biāo)文件的有關(guān)約定涉嫌違法。理由簡(jiǎn)述如下：

　　案例缺乏屬于法定投標(biāo)人原因的事實(shí)證據(jù)

　　招標(biāo)人認(rèn)為，招標(biāo)文件約定在先，由于投標(biāo)人自身原因造成在解密截止時(shí)間前投標(biāo)文件未解密成功，視為撤銷其投標(biāo)文件，符合招標(biāo)文件中約定的不予退還投標(biāo)保證金第一種情形。但案例是電子投標(biāo)文件遞交，應(yīng)當(dāng)適用20號(hào)令有關(guān)規(guī)定?，F(xiàn)僅有系統(tǒng)顯示存在證書私鑰解密失敗，以及投標(biāo)人提供的因網(wǎng)絡(luò)問(wèn)題未解密成功情況說(shuō)明的證據(jù)，并不能證明就是招標(biāo)人原因或不見面開標(biāo)系統(tǒng)出現(xiàn)問(wèn)題，也不能證明就是法定的投標(biāo)人原因，不能排除未解密成功一定不是投標(biāo)人之外的原因，所以本案存在未解密成功的責(zé)任認(rèn)定問(wèn)題。如投標(biāo)文件未解密成功，認(rèn)定為投標(biāo)人之外原因，應(yīng)當(dāng)視為撤回其投標(biāo)文件，并不是撤銷其投標(biāo)文件。筆者認(rèn)為，把“投標(biāo)人網(wǎng)絡(luò)與電源不穩(wěn)定、未按操作手冊(cè)要求配置軟硬件、解密鎖發(fā)生故障或用錯(cuò)、故意不在要求時(shí)限內(nèi)完成解密等”情形都約定為投標(biāo)人自身原因，并視為撤銷其投標(biāo)文件，明顯不妥。

　　“撤銷”和“撤回”的法定理解

　　《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》第二十九條規(guī)定，投標(biāo)人在招標(biāo)文件要求提交投標(biāo)文件的截止時(shí)間前，可以補(bǔ)充、修改或者撤回已提交的投標(biāo)文件，并書面通知招標(biāo)人。該條規(guī)定賦予了投標(biāo)人在投標(biāo)截止時(shí)間前撤回投標(biāo)文件的權(quán)利。從合同訂立角度，投標(biāo)屬于要約。投標(biāo)截止時(shí)間就是投標(biāo)（要約）生效時(shí)間，也是投標(biāo)有效期開始起算的時(shí)間。潛在投標(biāo)人是否作出要約，完全取決于其自身意愿。因此，在投標(biāo)截止時(shí)間前，允許投標(biāo)人撤回其投標(biāo)文件，但投標(biāo)人應(yīng)當(dāng)書面通知招標(biāo)人，這與《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）第四百七十五條有關(guān)撤回要約的規(guī)定一致。投標(biāo)保證金約束的是投標(biāo)人的投標(biāo)義務(wù)，在投標(biāo)截止時(shí)間后生效。投標(biāo)人撤回投標(biāo)文件后，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)退還其投標(biāo)保證金。

　　《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第三十五條規(guī)定，投標(biāo)人撤回已提交的投標(biāo)文件，應(yīng)當(dāng)在投標(biāo)截止時(shí)間前書面通知招標(biāo)人。招標(biāo)人已收取投標(biāo)保證金的，應(yīng)當(dāng)自收到投標(biāo)人書面撤回通知之日起5日內(nèi)退還。投標(biāo)截止后，投標(biāo)有效期開始計(jì)算，投標(biāo)有效期內(nèi)，投標(biāo)文件對(duì)投標(biāo)人具有法律約束力，投標(biāo)人不得撤銷投標(biāo)文件，如投標(biāo)人撤銷投標(biāo)文件的，招標(biāo)人可以不退還投標(biāo)保證金。根據(jù)《民法典》第四百七十六條規(guī)定，有關(guān)承諾期限內(nèi)不得撤銷的規(guī)定，投標(biāo)人不得在投標(biāo)有效期內(nèi)撤銷其投標(biāo)，否則將削弱投標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)性。投標(biāo)人撤銷其投標(biāo)給招標(biāo)人造成損失的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《民法典》第一百五十七條規(guī)定，承擔(dān)締約過(guò)失責(zé)任。如果招標(biāo)文件要求投標(biāo)人提交投標(biāo)保證金的，投標(biāo)人在投標(biāo)有效期內(nèi)撤銷投標(biāo)可能付出投標(biāo)保證金不予退還的代價(jià)，投標(biāo)保證金不足以彌補(bǔ)招標(biāo)人損失的，投標(biāo)人依法還應(yīng)對(duì)超出部分的損失承擔(dān)賠償責(zé)任。由于投標(biāo)人撤銷投標(biāo)文件并不必然影響競(jìng)爭(zhēng)，也不必然造成招標(biāo)人損失，所以規(guī)定投標(biāo)人撤銷投標(biāo)文件的，招標(biāo)人可以不退還投標(biāo)保證金，是否退還由招標(biāo)人根據(jù)實(shí)際情況在招標(biāo)文件中明確。

　　20號(hào)令第三十一條規(guī)定，因投標(biāo)人原因造成投標(biāo)文件未解密的，視為撤銷其投標(biāo)文件；因投標(biāo)人之外的原因造成投標(biāo)文件未解密的，視為撤回其投標(biāo)文件，投標(biāo)人有權(quán)要求責(zé)任方賠償因此遭受的直接損失。投標(biāo)文件未解密的原因，分為投標(biāo)人原因和投標(biāo)人之外原因，如果是投標(biāo)人原因，視為撤銷其投標(biāo)文件，理解為投標(biāo)成功但撤銷了；如果是投標(biāo)人之外原因，視為撤回其投標(biāo)文件，理解為沒(méi)有投標(biāo)成功撤回了。顯然，法定的“撤銷”與“撤回”有質(zhì)的區(qū)別。

　　法定的“投標(biāo)人原因”，應(yīng)當(dāng)理解為“投標(biāo)人的主觀原因”，就是以投標(biāo)人主觀意志為轉(zhuǎn)移的原因，而“投標(biāo)人之外原因”，應(yīng)當(dāng)理解為“投標(biāo)人的客觀原因”，就是不以投標(biāo)人主觀意志為轉(zhuǎn)移的原因。

　　本案的形式與實(shí)質(zhì)

　　本案招標(biāo)文件約定，該項(xiàng)目投標(biāo)有效期，自投標(biāo)截止之日起60天，解密時(shí)間是在投標(biāo)截止時(shí)間后的30分鐘內(nèi)。從形式上看，在規(guī)定的解密時(shí)間內(nèi)沒(méi)有解密成功，符合招標(biāo)文件約定的投標(biāo)人在投標(biāo)有效期內(nèi)撤銷其投標(biāo)文件的情形，符合投標(biāo)保證金不予退還的情形。但該約定剝奪了投標(biāo)人撤回投標(biāo)文件的法定權(quán)利，違反20號(hào)令第三十一條規(guī)定。筆者認(rèn)為，因投標(biāo)人網(wǎng)絡(luò)與電源不穩(wěn)定、未按操作手冊(cè)要求配置軟硬件、解密鎖發(fā)生故障或用錯(cuò)等客觀原因，導(dǎo)致投標(biāo)文件在規(guī)定時(shí)間內(nèi)未能解密、解密失敗或解密超時(shí)，應(yīng)認(rèn)定為投標(biāo)人之外的原因，視為撤回其投標(biāo)文件。因投標(biāo)人主觀故意原因未在要求時(shí)限內(nèi)完成解密，應(yīng)認(rèn)定為投標(biāo)人原因，視為撤銷其投標(biāo)文件。本案招標(biāo)文件的有關(guān)約定與法定不一致時(shí)應(yīng)當(dāng)以法定為準(zhǔn)。

　　對(duì)比線下招投標(biāo)，截止時(shí)間前遞交投標(biāo)文件后，在規(guī)定的開標(biāo)時(shí)間內(nèi)一般沒(méi)有打不開投標(biāo)文件的問(wèn)題。如果有打不開投標(biāo)文件的問(wèn)題，視同放棄投標(biāo)，不會(huì)不予退還投標(biāo)保證金。因?yàn)榭陀^原因無(wú)法解密電子投標(biāo)文件，相當(dāng)于線下投標(biāo)文件沒(méi)有送達(dá)，投標(biāo)有效期尚未開始計(jì)算。電子招投標(biāo)因客觀原因投標(biāo)文件未解密如同沒(méi)有實(shí)現(xiàn)送達(dá)，視同截止時(shí)間前放棄投標(biāo)。本案中，因電源、網(wǎng)絡(luò)等客觀問(wèn)題未成功解密投標(biāo)文件，不以投標(biāo)人主觀意志為轉(zhuǎn)移，此種情形不予退還投標(biāo)保證金，大大打擊了投標(biāo)人的積極性，也違背了立法的初衷。

　　筆者認(rèn)為，即使投標(biāo)有效期已開始，電子投標(biāo)人撤銷其投標(biāo)文件，并不是必然導(dǎo)致投標(biāo)保證金不予退還，而應(yīng)當(dāng)查清撤銷投標(biāo)文件后是否會(huì)造成招標(biāo)人的實(shí)際損失，是否會(huì)擾亂招投標(biāo)秩序，應(yīng)當(dāng)根據(jù)事實(shí)情況作出是否退還保證金的決定。

　　根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)，本案4家投標(biāo)人未能成功解密投標(biāo)文件，不能證明投標(biāo)人主觀上想撤銷，作出不予退還保證金決定不合法、不合理。電子招投標(biāo)中“在規(guī)定的投標(biāo)有效期內(nèi)”的開始點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)是以投標(biāo)文件投遞后能解密為前提，如客觀原因不能打開投標(biāo)文件，應(yīng)當(dāng)視為投標(biāo)有效期開始前撤回投標(biāo)文件。法定的“投標(biāo)人原因”與“招標(biāo)文件約定的自身原因”是兩回事，不能混為一談。

　　案例啟發(fā)

　　本案招標(biāo)文件約定，“因投標(biāo)人網(wǎng)絡(luò)與電源不穩(wěn)定、未按操作手冊(cè)要求配置軟硬件、解密鎖發(fā)生故障或用錯(cuò)、故意不在要求時(shí)限內(nèi)完成解密等自身原因，導(dǎo)致投標(biāo)文件在規(guī)定時(shí)間內(nèi)未能解密、解密失敗或解密超時(shí)，視為投標(biāo)人撤銷其投標(biāo)文件”，是剝奪了投標(biāo)人的法定撤回權(quán)利。建議本案招標(biāo)文件約定，修改為“因投標(biāo)人網(wǎng)絡(luò)與電源不穩(wěn)定、未按操作手冊(cè)要求配置軟硬件、解密鎖發(fā)生故障或用錯(cuò)等投標(biāo)人之外原因（客觀原因），導(dǎo)致投標(biāo)文件在規(guī)定時(shí)間內(nèi)未能解密、解密失敗或解密超時(shí)，視為投標(biāo)人撤回其投標(biāo)文件。因投標(biāo)人主觀故意不在要求時(shí)限內(nèi)完成解密等投標(biāo)人原因（主觀原因），視為投標(biāo)人撤銷其投標(biāo)文件”。

　　電子招投標(biāo)活動(dòng)中，電子投標(biāo)文件未解密成功，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)查清原因，不以投標(biāo)截止時(shí)間為節(jié)點(diǎn)，應(yīng)以電子投標(biāo)文件是否解密為節(jié)點(diǎn)。投標(biāo)文件解密后收回投標(biāo)文件認(rèn)定為撤銷其投標(biāo)文件。解密前收回分兩種情況，第一種情況，未解密認(rèn)定是投標(biāo)人原因（主觀原因）的，視為撤銷其投標(biāo)文件，可以不予退還投標(biāo)保證金；第二種情況，未解密認(rèn)定是投標(biāo)人之外原因（客觀原因）的，視為撤回其投標(biāo)文件，在法定時(shí)間內(nèi)應(yīng)當(dāng)退還其投標(biāo)保證金。

　　責(zé)編：辛美玉

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