提 要: 加快建設全國統(tǒng)一大市場，要針對深層次體制障礙，從根本上深入持續(xù)推進市場取向改革：充分借鑒市場經(jīng)濟發(fā)達國家構(gòu)建統(tǒng)一市場（或稱“單一市場”“內(nèi)部市場”）的實踐經(jīng)驗；堅持破立并舉，特別是在一些重要領域和關鍵環(huán)節(jié)還要突出先立后破；充分發(fā)揮現(xiàn)代技術(shù)和區(qū)域市場一體化的積極作用。

　　《中共中央 國務院關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》明確提出，要“加快建設高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的全國統(tǒng)一大市場”，這是構(gòu)建新發(fā)展格局的基礎支撐和內(nèi)在要求。它不僅從全局和戰(zhàn)略高度明確了我國建設全國統(tǒng)一大市場的總體要求、主要目標和重點任務，成為“十四五”和今后一段時期建設全國統(tǒng)一大市場的行動綱領，而且是推動我國市場由大到強、加快建設高標準市場體系的重要基礎和有力支撐。

　　一、建設全國統(tǒng)一大市場對構(gòu)建新發(fā)展格局具有關鍵意義

　　所謂統(tǒng)一市場，是指在一國（區(qū)域）范圍內(nèi)，基于社會分工和市場基礎而形成的各地區(qū)市場相互開放、規(guī)則統(tǒng)一、公平競爭、循環(huán)暢通的一系列市場制度安排?？傮w來看，完善的統(tǒng)一市場應該具備以下主要特征：

　　一是市場的開放性。即在全國范圍內(nèi)，各地區(qū)市場之間相互開放、緊密聯(lián)系，市場準入和商品、要素流動沒有地域之間的限制和封鎖，并與世界市場相互連通。

　　二是規(guī)則的一致性。即在一國（地區(qū)）內(nèi)具有統(tǒng)一的市場運行規(guī)則、監(jiān)管制度和法律體系，為所有市場主體和商品要素流動提供公開、透明、公正、平等的市場環(huán)境。

　　三是競爭的公平性。在統(tǒng)一市場內(nèi)，各類市場主體自主決策、自主經(jīng)營、自負盈虧，具有平等獲得生產(chǎn)要素和資源的權(quán)利和機會，平等地參與市場競爭。

　　四是商品流動和要素配置的高效性。商品和要素能夠在一國（地區(qū)）范圍內(nèi)按照市場要求實現(xiàn)自由流動和高效配置。

　　統(tǒng)一市場是現(xiàn)代市場體系的基礎性制度之一，是市場經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在本質(zhì)要求，與產(chǎn)權(quán)保護、公平競爭等制度具有同等重要地位。當前，面對國內(nèi)外日益復雜多變的發(fā)展環(huán)境，中央提出要加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體，國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，這表明我國在從高速增長向高質(zhì)量發(fā)展階段轉(zhuǎn)變過程中，必須提升國內(nèi)大循環(huán)對經(jīng)濟增長的內(nèi)生驅(qū)動作用。因此，支撐經(jīng)濟增長的動力也將更多轉(zhuǎn)向提高經(jīng)濟整體效率、促進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、積極擴大國內(nèi)消費等方面。這就需要我國通過改革來消除和打通影響這些領域的體制機制制約與痛點堵點，在加強國內(nèi)國外經(jīng)濟循環(huán)銜接聯(lián)動的基礎上持續(xù)釋放國內(nèi)增長潛力。無論對于建設高標準市場體系還是構(gòu)建新發(fā)展格局來說，其關鍵都在于暢通，前提就是資源要素的自由流動和高效配置。

　　建設全國統(tǒng)一大市場涵蓋市場主體、制度規(guī)則、監(jiān)管政策和基礎設施等內(nèi)容，不僅是拓展市場邊界、保障資源要素自由流動的狀態(tài)，同時也是資源要素高效配置的過程。只有在全國統(tǒng)一大市場條件下，資源要素才能在更大范圍和更深層次上有更多選擇性，有選擇才會有比較、才會有競爭。在市場充分競爭和價格機制作用下，資源要素才能被配置到效率更高、效益更大的部門、地區(qū)和市場主體，實現(xiàn)經(jīng)濟運行整體效率的提升。統(tǒng)一大市場有利于集聚資源、推動增長、激勵創(chuàng)新、優(yōu)化分工、促進競爭。

　　二、當前建設全國統(tǒng)一大市場面臨的堵點難點

　　改革開放特別是黨的十八大以來，我國統(tǒng)一市場建設取得了長足進展和明顯成效。截至2021 年底，我國市場主體數(shù)量超過1.4 億戶，國有企業(yè)數(shù)量已不足100 萬戶，非公經(jīng)濟市場主體的比重已超過90%，非公經(jīng)濟對GDP 的貢獻率已超過60%，對就業(yè)的貢獻超過80%。在價格形成上，從改革開放之初97% 的商品和服務價格由政府決定，到目前97% 的商品和服務價格由市場決定，可以說，中國持續(xù)推進改革的過程，同時也是市場對資源要素配置能力不斷提升的過程。

　　但客觀來看，在我國統(tǒng)一市場建設過程中，仍然存在一些問題甚至是“頑疾”，其中最突出的是依然存在地方保護和市場分割。而且，地方保護和市場分割行為已逐步從保護本地資源和商品，轉(zhuǎn)向保護本地要素和服務，從保護本地企業(yè)轉(zhuǎn)向保護本地市場；其手段和形式也更加隱蔽多樣，從見諸文件到“只可意會”，成為市場競爭和資源配置中的“潛規(guī)則”和“暗物質(zhì)”。具體表現(xiàn)在：

　　一是市場準入歧視依然存在。一些地方，對不同所有制、不同規(guī)模、不同地區(qū)的市場主體，在基礎設施建設、服務業(yè)準入、采購招標等領域，在市場主體獲取土地、資金等要素時，仍然存在或明或暗的歧視或附加條件。

　　二是監(jiān)管規(guī)則不統(tǒng)一不透明。在資質(zhì)、納稅、準入、環(huán)保、質(zhì)檢、衛(wèi)生消防等方面，不同地區(qū)監(jiān)管標準、執(zhí)法依據(jù)和執(zhí)法尺度差異較大，企業(yè)在跨區(qū)域經(jīng)營中難以形成穩(wěn)定預期，顯著增加了企業(yè)在全國拓展業(yè)務的制度成本。

　　三是借助地方法規(guī)和標準保護本地市場和企業(yè)。一些地方通過制定本地區(qū)法規(guī)、政策和標準，形成商品、服務和要素的市場壁壘，對市場主體跨區(qū)域經(jīng)營形成干擾和阻礙。例如，近年來出現(xiàn)的“水質(zhì)”“二手車”“辣條”之爭，其背后就是標準之爭。

　　四是通過“優(yōu)惠政策”構(gòu)筑非經(jīng)濟性優(yōu)勢。一些地方面向特定企業(yè)及投資者出臺財稅、土地、補貼等優(yōu)惠政策，不僅導致攀比，而且影響區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，加劇了地區(qū)之間的不公平競爭，對企業(yè)決策產(chǎn)生了干擾和扭曲。例如，一些城市對中歐班列、航空貨運提供補貼，甚至對獲取補貼、利用本地物流設施提出排他性要求。

　　三、解決問題的關鍵在于處理好“三組” 關系、弱化“兩力”

　　從整體來看，上述堵點難點問題只是表象，其背后都有深層次體制機制障礙，需處理好三組關系，弱化地方“兩力”，著力消除這些障礙。

　　所謂“三組”關系，一是“上下”關系，即中央和地方的關系，也包含中央部委和地方政府的“條塊”關系。當前，國家層面對地方干擾統(tǒng)一市場行為的有效制約不夠強，一些地方特別是基層存在只認地方規(guī)定的情況。同時，在涉及跨區(qū)域競爭、貿(mào)易和執(zhí)法過程中，地方政府發(fā)揮著重要職能。

　　二是“左右”關系，即地方政府之間的關系。在頂層設計不夠完善、國家層面約束力不強條件下，地方政府就面臨多重博弈。即：如果別人保護而我不保護，我的利益一定會受損；如果別人都不保護，而只有我保護，那我一定會獲益。所以，不管別人是否保護，自己采取保護就成為地方政府的共同選擇。對于這種局面，依靠地方是很難協(xié)商出結(jié)果的，必須要有更高層次的規(guī)范和協(xié)調(diào)。

　　三是“新舊”關系，即傳統(tǒng)經(jīng)濟和新經(jīng)濟之間的關系。傳統(tǒng)經(jīng)濟和新經(jīng)濟不僅是各自發(fā)展的關系，更存在相互融合、相互競爭的關系。如何對新業(yè)態(tài)新模式新服務進行有效監(jiān)管，在監(jiān)管內(nèi)容、標準、手段和能力方面進行創(chuàng)新，構(gòu)建適應新經(jīng)濟發(fā)展要求、符合市場規(guī)律的監(jiān)管體系，是全球共同面臨的新課題和新難題。

　　解決統(tǒng)一市場堵點問題的總開關，是理順政府和市場的關系。但當前迫切需要明確導致問題產(chǎn)生的體制機制根源，優(yōu)先處理好“上下”關系和“左右”關系。

　　地方政府對于保護本地市場、企業(yè)及稅源，均有較強的動力和能力。經(jīng)濟增速、投資和稅收等仍是對地方政府政績的重要考核指標，一些大城市的公共服務、城市建設等支出壓力也日益沉重。地方政府干預微觀主體、配置要素資源的能力依然較強，在執(zhí)法規(guī)則、標準、尺度等方面的裁量權(quán)也比較大。

　　要破解地方市場保護和市場分割問題，最理想的方案是同時弱化地方政府實施地方保護行為的動力和能力。最起碼要解決其中之一，特別是弱化其能力。但弱化“一力”，雖然可以取得一些效果，還是不能從根本上解決問題，甚至可能引發(fā)其他問題或矛盾。

　　四、關于建設全國統(tǒng)一大市場的一些認識誤區(qū)

　　當前社會上對建設統(tǒng)一大市場還存在一些認識上的誤區(qū)，亟待加以澄清。

　　有觀點認為，建設統(tǒng)一大市場是回歸計劃經(jīng)濟的信號。建設統(tǒng)一大市場和計劃經(jīng)濟是風馬牛不相及的兩個問題。統(tǒng)一市場是現(xiàn)代市場經(jīng)濟高效運行的基礎，是衡量市場經(jīng)濟體系成熟度和現(xiàn)代化水平的重要標志，也是市場經(jīng)濟發(fā)達國家普遍和長期追求的目標。而且，傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟不存在真正意義上的市場，更談不上統(tǒng)一市場。更重要的是，當前阻礙統(tǒng)一大市場形成，也是因為政府和市場的錯位，影響市場在資源配置中起決定性作用。建設統(tǒng)一大市場，正是要打破資源要素自由流動的障礙，促進形成和維護更加公平透明的競爭環(huán)境，這反而消除了計劃經(jīng)濟的存在基礎。

　　有觀點認為，難以形成統(tǒng)一大市場是因為政府管得太多，完全交給市場自然會形成統(tǒng)一市場。從邏輯上講，不能得出完全依靠市場就能自發(fā)形成統(tǒng)一市場的結(jié)論。統(tǒng)一市場建設不僅是邊界問題，更重要的是統(tǒng)一規(guī)則的制定和維護。在缺乏完善的法治、產(chǎn)權(quán)保護、標準體系、競爭規(guī)則、消費者保護制度等基礎性規(guī)則的條件下，政府完全放手給市場，也容易引發(fā)市場失靈和市場失序，甚至因為增加交易成本而使市場收縮。市場經(jīng)濟發(fā)達國家建設統(tǒng)一市場的歷程和經(jīng)驗表明，在政府的推動和監(jiān)督下，才能有效建設統(tǒng)一市場。建設統(tǒng)一市場，只能是政府和市場合理分工、相互協(xié)調(diào)的過程。

　　有觀點認為，統(tǒng)一市場難以形成是因為中央政府管得太多太死，地方經(jīng)濟管理缺乏適應性、靈活性，必須把部分管理權(quán)限下放到地方，長三角地區(qū)一體化發(fā)展取得的成績就說明這一點。但是，如果不能理順政府和市場的關系，解決深層次體制機制問題，這種權(quán)力下放只能是行政性分權(quán)，地方競爭格局沒有變化，地方實行市場保護的動力和能力也就不會明顯弱化。這種權(quán)力下放在解決“靈活性”問題的同時，也會強化地方保護的能力和手段。要有效解決問題，需要在表象- 原因- 目標- 手段之間形成邏輯一致性和激勵兼容性。至于長三角等地區(qū)一體化發(fā)展取得的成效，主要是由市場、技術(shù)和地方政府三方力量共同推動的結(jié)果。

　　還有觀點認為，加快建設全國統(tǒng)一大市場，就是要在復雜的內(nèi)外部發(fā)展環(huán)境下封閉起來，搞內(nèi)部循環(huán)。與其說這是一種誤區(qū)，不如說是一種顧慮。建立統(tǒng)一大市場，根本目的是暢通國內(nèi)市場和經(jīng)濟循環(huán)，促進國內(nèi)市場與國際市場的有效對接。我們要建設的是高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的全國統(tǒng)一大市場。所謂充分開放，是對內(nèi)對外雙向開放的過程，也是對內(nèi)對外開放相互促進的過程。同時，在高效規(guī)范和公平競爭的目標下，市場規(guī)則將更加適配高標準市場體系的發(fā)展要求，進一步改善我國市場化法治化國際化營商環(huán)境，協(xié)調(diào)促進“引進來”“走出去”，有力支撐國內(nèi)國際雙循環(huán)。

　　五、以深入推進市場取向改革為根本動力

　　加快建設全國統(tǒng)一大市場，要從根本上、針對深層次體制障礙，深入持續(xù)推進市場取向改革。

　?。ㄒ唬┏浞纸梃b市場經(jīng)濟發(fā)達國家構(gòu)建統(tǒng)一市場（或稱單一市場、內(nèi)部市場）的實踐經(jīng)驗

　　從全球范圍來看，統(tǒng)一市場建設是一個漸進的歷史過程，與一個國家或地區(qū)市場經(jīng)濟的發(fā)展水平密切相關，是促進經(jīng)濟發(fā)展、提高市場資源配置效率、提高經(jīng)濟整體競爭力的內(nèi)在要求。從歷史上看，無論歐洲還是美國，也都曾出現(xiàn)過嚴重的市場保護和稅收壁壘等問題。統(tǒng)一市場建設是經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的必然要求。例如18 世紀后期，美國生產(chǎn)和市場規(guī)模快速擴張，要求大量商品貿(mào)易跨越本州界限，向全國拓展，要求聯(lián)邦對州際貿(mào)易進行統(tǒng)一治理，以破除各州的關稅及妨礙州際貿(mào)易的各種壁壘。

　　在推進統(tǒng)一市場過程中，發(fā)達國家有一些有效做法和經(jīng)驗可供我國借鑒。其中最重要的有以下三條。

　　一是理順中央政府與地方（加盟國或州政府）關系，特別是加強中央對統(tǒng)一市場建設的主導權(quán)和權(quán)威性。例如，美國運用聯(lián)邦憲法賦予的權(quán)力，劃分聯(lián)邦和州政府之間的權(quán)限，增強聯(lián)邦政府對州政府的約束力。又如，在建立歐盟以及申請加入歐盟時，需要成員國認同歐盟委員會的權(quán)威，遵守其法規(guī)指令，將制定統(tǒng)一市場規(guī)則和標準的權(quán)力賦予歐洲議會；成員國或申請國必須以歐盟法規(guī)指令為標準，統(tǒng)一調(diào)整修改本國法律法規(guī)，實現(xiàn)一致或不抵觸。

　　二是增強推進統(tǒng)一市場建設的法治保障。在美國，統(tǒng)一市場的立法機構(gòu)是國會，聯(lián)邦憲法中 “州際貿(mào)易條款”授權(quán)聯(lián)邦政府對州際貿(mào)易加以管理；在《州際貿(mào)易法案》和《謝爾曼反托拉斯法》等相關法律中，也賦予聯(lián)邦政府監(jiān)管統(tǒng)一市場的執(zhí)行權(quán)，將司法解釋和最終裁決權(quán)賦予聯(lián)邦最高法院。在統(tǒng)一市場形成過程中，美國運用聯(lián)邦憲法的“州際貿(mào)易”條款和聯(lián)邦法院的司法管轄權(quán)，通過大量判例，逐步界定和劃分聯(lián)邦和州之間在貿(mào)易管理上的權(quán)限，為其消除市場封鎖分割、地方保護、不公平交易，促進國內(nèi)一體化市場建設奠定了法治基礎。在歐盟具有憲法意義的《羅馬條約》及其補充條款中，對單一市場作出明確規(guī)定，確定《完成內(nèi)部市場》由歐盟委員會具體執(zhí)行，司法解釋和最終裁決權(quán)歸屬歐盟法院。

　　三是形成有效的治理工具。歐盟形成了單一市場評估制度，由歐盟委員會單一市場司負責；并設計了指標體系、紅黃綠牌和計分板制度，對各成員國對統(tǒng)一市場法律規(guī)定的執(zhí)行情況和效果進行動態(tài)評估，并將評估結(jié)果在例行的歐盟部長級會議上公開。該結(jié)果與轉(zhuǎn)移支付掛鉤，使成員國實施本地保護的利益小于開放市場的利益。在公民或企業(yè)遇到與法令相悖的情況時，可以通過駐當?shù)氐臍W盟委員會分支機構(gòu)，或直接向歐盟委員會單一市場司求助，對協(xié)調(diào)結(jié)果不滿意的還可以上訴到歐洲法院。

　　（二）要堅持破立并舉，特別是在一些重要領域和關鍵環(huán)節(jié)還要突出先立后破

　　一是強化中央層面對建設統(tǒng)一大市場的主導權(quán)和權(quán)威性。加強中央層面對各地各部門的協(xié)調(diào)，并在此框架下完善地方政府和企業(yè)主體投訴通道和爭議處理機制。構(gòu)建對地方政府和企業(yè)主體的評價機制，以此作為評價地方營商環(huán)境的參考指標。

　　二是加快完善建設統(tǒng)一市場的相關法規(guī)及標準體系。增強法規(guī)標準體系的約束力，對地方保護的形式作出明確界定，并制定處罰條款；加快完善國家標準體系，建議將基礎性、通用性和安全性標準上升為國家標準，增強企業(yè)標準功能。

　　三是著力推動體制機制改革。重點是弱化地方建立市場壁壘和實施市場保護的動力及能力。深化財稅體制改革，優(yōu)化央地稅收結(jié)構(gòu)和分享比例，促進地方事權(quán)財權(quán)合理匹配；增加一般性轉(zhuǎn)移支付，提高其占全部轉(zhuǎn)移支付的比重；切實改進政績考核指標體系，穩(wěn)定干部任免及調(diào)動周期，強化干部決策與經(jīng)濟發(fā)展的激勵兼容性；加快轉(zhuǎn)變政府職能，厘清政府和市場的邊界，弱化各級政府對微觀經(jīng)濟進行不當干預的能力。

　　四是明晰建設統(tǒng)一大市場的發(fā)力點和實現(xiàn)路徑。在推進要素市場體系和全國統(tǒng)一市場建設上發(fā)力，推動經(jīng)營性土地、勞動力、資金等市場要素實現(xiàn)自由有序流動和在全國范圍配置；加快技術(shù)和數(shù)據(jù)等要素的統(tǒng)一市場建設，探索建立數(shù)據(jù)資源產(chǎn)權(quán)、交易流通、跨境傳輸和安全等基礎制度和標準規(guī)范。在完善公平競爭規(guī)則上發(fā)力，強化相關部門反壟斷和公平競爭監(jiān)管職能，全面清理廢除地方妨礙依法平等準入和退出的規(guī)定和做法，以及在招標采購、招商引資等方面形成的妨礙統(tǒng)一市場建設的規(guī)定；優(yōu)化平臺企業(yè)治理，防止其利用數(shù)據(jù)、算法、技術(shù)手段等方式排除、限制競爭。在加快統(tǒng)一市場監(jiān)管規(guī)則上發(fā)力，實行統(tǒng)一的市場準入制度，建立全國統(tǒng)一的監(jiān)管執(zhí)法標準；強化統(tǒng)一市場監(jiān)管執(zhí)法，避免多頭執(zhí)法、重復監(jiān)管和一事多罰；加快消除行政性壟斷，加快對自然壟斷行業(yè)中可競爭業(yè)務的剝離，加快國有經(jīng)濟改革步伐，優(yōu)化績效考核和干部管理制度，切實實現(xiàn)從管資產(chǎn)為主向管資本為主轉(zhuǎn)變。

　?。ㄈ┏浞职l(fā)揮現(xiàn)代技術(shù)和區(qū)域市場一體化的積極作用

　　利用新技術(shù)新業(yè)態(tài)新模式打破市場壁壘，為統(tǒng)一市場建設提供技術(shù)手段和新的動力；總結(jié)長三角、粵港澳大灣區(qū)等地區(qū)推進市場體系一體化發(fā)展的有益探索，特別是在基礎設施、要素市場、公共服務等領域的有效做法，強化在統(tǒng)一要素市場、統(tǒng)一服務市場等領域的試點示范功能，并加快將成熟經(jīng)驗和創(chuàng)新制度向全國推廣。

　　（ 作者為國務院發(fā)展研究中心市場經(jīng)濟研究所副所長、研究員）

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