當(dāng)前的公安改革，一個(gè)難點(diǎn)是在基層。近年來(lái)，筆者在多地基層派出所進(jìn)行了調(diào)查，對(duì)基層公安工作所面臨的復(fù)雜性、特殊性有很深的體會(huì)。

　　“人們更怕警察”

　　在中國(guó)語(yǔ)境下，民警不僅具有依照法律法規(guī)，打擊違法犯罪活動(dòng)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的法律責(zé)任，還承擔(dān)了走群眾路線，滿(mǎn)足群眾各類(lèi)需求的政治責(zé)任，如“有困難找警察”、“有警必出”、“有求必應(yīng)”口號(hào)等。在基層派出所，公安工作不僅是執(zhí)法工作，更是群眾工作。前者以法律規(guī)定的職責(zé)權(quán)限為邊界，后者則相對(duì)模糊。

　　現(xiàn)實(shí)中，發(fā)生矛盾糾紛后，人們往往首先想到警察。相比于政府其他部門(mén)，警察有人身強(qiáng)制權(quán)，更具權(quán)威，“人們更怕警察”；相比法院，通過(guò)警察調(diào)解糾紛更便捷，也不需要出立案費(fèi)。但是，警察并不是所有問(wèn)題都能解決。

　　2015年初，筆者赴西部某派出所調(diào)研，遇到一位90高齡的老人。他家離派出所兩三公里，每天拄著拐杖步行來(lái)派出所反映情況，十年如一日。2004年，老人保存下來(lái)的16塊“袁大頭”被人騙走。他認(rèn)為騙子是鄰鎮(zhèn)王姓農(nóng)民。民警經(jīng)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)此人并無(wú)作案動(dòng)機(jī)和時(shí)間，且案件沒(méi)有任何線索，老人所說(shuō)也缺乏證據(jù)支持，裁定不予立案。

　　此后，老人每天來(lái)所里要求民警抓捕王姓農(nóng)民，經(jīng)常堵在所長(zhǎng)門(mén)口。老人身體硬朗，但神志已有些不清，家人、村干部勸說(shuō)不下，民警也沒(méi)法。

　　像老人這種情況在基層派出所頗為常見(jiàn)。民警講述了這樣一起案件。老王和老劉關(guān)系很好，老王想買(mǎi)下臨街某門(mén)面，向老劉借了5萬(wàn)元。后來(lái)門(mén)面升值，老劉改稱(chēng)5萬(wàn)是入股，門(mén)面由兩人共同所買(mǎi)。老王不愿，雙方經(jīng)常沖突，民警多次出警，調(diào)處糾紛，而且動(dòng)員村干部、親戚參與。但兩人積怨已深，一直調(diào)解不下。民警勸說(shuō)兩人去法院，但雙方都不愿出立案費(fèi)，至今案件還未了結(jié)。

　　難破“模糊空間”

　　多年前，居民矛盾糾紛主要依靠村莊、社區(qū)等基層干部化解，少量糾紛難以化解，流向政府和法院。警察只扮演了補(bǔ)充角色。正因?yàn)榇?，警察才能承?dān)起政治責(zé)任，滿(mǎn)足群眾的各項(xiàng)需求。

　　后來(lái)，不少基層干部化解糾紛的能力下降，大量事務(wù)涌向上級(jí)政府和基層公安部門(mén)。但進(jìn)入公安部門(mén)后，問(wèn)題不一定能得到解決，反而可能模糊化。

　　警察解決糾紛，前提是形成完備的糾紛事實(shí)。但在基層，糾紛往往難以還原。很多村落糾紛發(fā)生時(shí)，只有雙方當(dāng)事人在場(chǎng)，只能從當(dāng)事人口中還原事實(shí)。很多當(dāng)事人都傾向于只講對(duì)自己有利的情況，有時(shí)甚至雙方對(duì)案情都不清楚。很多時(shí)候，雙方斗毆，相互有傷，但沒(méi)有人愿意陳述自己如何打了對(duì)方。

　　西部某鎮(zhèn)發(fā)生過(guò)這樣一起案件：老張和老李田地相鄰，老張的地靠近水源，水需經(jīng)過(guò)位于老張地旁的水渠，才能流到老李地里。2014年，老李澆地時(shí)，發(fā)現(xiàn)渠道好多水漏到老張地里，因而懷疑是老張故意挖洞偷水。但老張不承認(rèn)，這事便誰(shuí)也說(shuō)不清楚。

　　另外，要解決糾紛，還需要具備社會(huì)經(jīng)驗(yàn)和閱歷。這些是民警通過(guò)正規(guī)法律培訓(xùn)無(wú)法獲得的。鄉(xiāng)村里有兩家人發(fā)生地界糾紛，鬧得很兇，對(duì)于地界，村、組都說(shuō)不清。因?yàn)椋诋?dāng)初分地時(shí)，丈量土地的尺子都拉得很寬，有人情在里面。里面還有復(fù)雜的村莊規(guī)范，如一畝的一等地等于一畝半的二等地；靠近坡地，水源不好的地方不算在內(nèi)。再加上事情已過(guò)去多年，到現(xiàn)在誰(shuí)的地具體是多少，誰(shuí)都講不清楚。

　　如此，糾紛難以按法律規(guī)定來(lái)處理，基層警察執(zhí)法出現(xiàn)“模糊空間”。它的明確化，需要收集證據(jù)，進(jìn)行司法鑒定。但時(shí)間、人力成本高，當(dāng)事人不愿承擔(dān)，派出所警力匱乏、財(cái)力緊缺，無(wú)力承擔(dān)。

　　在模糊空間內(nèi)，雙方各執(zhí)一詞，民警只能“和稀泥”，勸雙方各退一步。一次次出警，不斷做工作，但效果很小。在這個(gè)過(guò)程中，大量警力被低效率消耗。

　　被其他部門(mén)“偏愛(ài)”

　　模糊空間內(nèi)的糾紛之所以難以處理，是由多種原因?qū)е碌模阂皇窃S多糾紛是長(zhǎng)期積怨的結(jié)果。村民表面上是因?yàn)楝嵤卖[翻，背后實(shí)際是很多沖突、矛盾和爭(zhēng)執(zhí)的聚合。村民在糾紛中的訴求不僅指向當(dāng)下，而且指向過(guò)去與未來(lái)。民警缺乏足夠的信息、知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和能力來(lái)把握、處理。

　　二是民警缺乏有效的權(quán)威和知識(shí)來(lái)處理糾紛。在這類(lèi)案件中，缺乏證據(jù)，案件事實(shí)很難還原；即使還原，也難以達(dá)到處罰標(biāo)準(zhǔn)；即使達(dá)到處罰標(biāo)準(zhǔn)，為避免矛盾激化，民警也不好輕易處罰。民警需要依靠基層干部、當(dāng)事人親屬朋友，依靠道德、村規(guī)民約等社會(huì)規(guī)范來(lái)勸說(shuō)當(dāng)事人。但是，目前基層社會(huì)規(guī)范缺乏約束力。

　　民警執(zhí)法處于下游環(huán)節(jié)，被轉(zhuǎn)嫁了大量社會(huì)矛盾和治理難題。在一線執(zhí)法環(huán)境日益嚴(yán)峻的趨勢(shì)下，很多執(zhí)法部門(mén)都希望民警出現(xiàn)在執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)，幫助他們開(kāi)展執(zhí)法活動(dòng)，對(duì)不配合執(zhí)法、抵制執(zhí)法行為的人員采取強(qiáng)制措施。執(zhí)法人員對(duì)強(qiáng)制措施的偏好和需求越來(lái)越強(qiáng)，甚至特警這種非常規(guī)的執(zhí)法力量，也逐漸進(jìn)入常規(guī)執(zhí)法活動(dòng)中。

　　2016年8月，筆者在鄂南某地調(diào)研，當(dāng)?shù)刎涍\(yùn)超載現(xiàn)象嚴(yán)重，貨車(chē)司機(jī)經(jīng)常闖崗，拒不停車(chē)接受檢查，路政部門(mén)只能依靠特警鳴槍示威，才能進(jìn)行執(zhí)法。

　　關(guān)鍵點(diǎn)和難點(diǎn)

　　糾紛無(wú)法處理，導(dǎo)致大量警力被低效率消耗。很多時(shí)候，民警不愿糾纏其中，從而采取一些不規(guī)范手段。

　　有民警講述過(guò)這樣的案件：2011年，小陳與同村小王約定，在小王地里給父親修一座墳，為此支付小王1000元。墳修好之后，小王反悔，認(rèn)為1000元太少，雙方發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)。小王將地里的墳推掉。雙方?jīng)_突更激烈，小王妻子平墳時(shí)，被小陳家人打傷。王妻多次上訪。

　　雙方當(dāng)初是口頭約定，沒(méi)有簽協(xié)議，也沒(méi)法去法院。派出所多次出警，不斷協(xié)調(diào)，最后雙方初步達(dá)成協(xié)議，兩方置換土地，并由小陳支付小王1萬(wàn)元醫(yī)藥費(fèi)。但是，小陳只愿意支付8000元，小王妻子堅(jiān)持要1.1萬(wàn)元，并繼續(xù)上訪。北京去了三次，省里去了兩次?？h政府、公安局去的次數(shù)更多。民警沒(méi)辦法，只能從辦案經(jīng)費(fèi)里抽出1000元，再由鎮(zhèn)政府出2000元，糾紛才化解。這件案子民警處理了3個(gè)多月。

　　在基層調(diào)研期間，民警希望明確自身權(quán)限邊界，降低職責(zé)之外的警力消耗。但在中國(guó)語(yǔ)境下，民警既承擔(dān)了法律責(zé)任，也承擔(dān)了政治責(zé)任。如果嚴(yán)格明確民警的職責(zé)權(quán)限，可能導(dǎo)致一些糾紛得不到及時(shí)處理，升級(jí)惡化。

　　因此，在深化公安改革中，要注重制度、規(guī)則層面的改革，更需要注重社會(huì)層面的治理問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)法治與政治的平衡。這正是改革的關(guān)鍵，也是難點(diǎn)所在。（作者為吉林大學(xué)司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心博士生）

　　文/于龍剛

關(guān)注讀覽天下微信， 100萬(wàn)篇深度好文， 等你來(lái)看……