劉曼茹（宣城經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會）

　　摘要：地方政府融資平臺是地方政府為方便投融資和規(guī)避法律風(fēng)險而成立的具有獨立法人資格的經(jīng)濟實體，在推進我國地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展過程中起到了重要作用。地方政府融資平臺的快速發(fā)展也帶來了一系列問題，尤其是其信貸規(guī)模的迅速擴大，對我國地方政府性債務(wù)、銀行資產(chǎn)質(zhì)量產(chǎn)生了較大的負面影響。因此，相關(guān)部門必須采取針對性的措施，對其債務(wù)風(fēng)險進行有效管控，以促進地方經(jīng)濟的發(fā)展。

　　關(guān)鍵詞：地方政府融資平臺；債務(wù)風(fēng)險；管理

　　21世紀(jì)初，國際上發(fā)生的一系列債務(wù)危機為我國地方政府融資平臺敲響了警鐘，正如美國開國元勛約翰·亞當(dāng)斯所言，要擊敗和奴役一個國家有兩種方式：劍和債，債務(wù)可能使一個國家失去約束而自我擊敗。地方政府融資平臺在我國地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展中起著重要的促進作用，但是其快速發(fā)展也帶來了一系列的問題，容易使當(dāng)?shù)卣萑雮鶆?wù)危機。當(dāng)前，我國經(jīng)濟發(fā)展與財政收入增速下降已成為新常態(tài)，這迫使我們必須關(guān)注地方政府融資平臺的債務(wù)風(fēng)險問題，并采取相應(yīng)的風(fēng)險管理措施，以減少其對經(jīng)濟發(fā)展所造成的負面影響。

　　地方政府融資平臺債務(wù)產(chǎn)生的原因

　　一、過度投融資動機

　　1.地方政府的過度投融資動機。從主觀層面來說，任期制下的政策制定者面臨著任期較短但考核周期較長的問題，從自身政治利益出發(fā)，過度投融資的行為就有可能發(fā)生。從客觀層面來說，外部制度設(shè)計不完善、考核機制不合理等因素都會強化政策制定者的過度投融資動機。此外，當(dāng)某一地方政府通過建立地方政府融資平臺向銀行機構(gòu)申請基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款，地方政府由此獲得預(yù)算外的財政支持時，其他地方政府就可能會采取相同的辦法。基于財政機會主義的投融資動機讓各地方政府易產(chǎn)生非理性決策。

　　2.銀行機構(gòu)的過度投融資動機。銀行貸款是地方政府融資平臺進行融資的主要途徑，銀行機構(gòu)普遍默認(rèn)地方政府為地方政府融資平臺債務(wù)的“最后擔(dān)保人”。因此，銀行機構(gòu)在考察地方政府融資平臺時，除了對其財務(wù)狀況、貸款項目盈利狀況等進行評估，也會對地方政府財政收支狀況和相應(yīng)的扶持政策予以關(guān)注。銀行機構(gòu)還會對整個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r進行評估，確保地方政府擁有充足的資金對地方政府融資平臺債務(wù)進行“兜底”。若一家銀行機構(gòu)通過對地方政府融資平臺授信，獲得大量具有地方政府“兜底”的貸款資源時，其他銀行機構(gòu)也會以相同的方式來擴大其貸款規(guī)模。當(dāng)前，銀行機構(gòu)之間的競爭日趨白熱化，地方政府融資平臺成為其爭奪的對象，銀行機構(gòu)通過不斷降低貸款審查標(biāo)準(zhǔn)以擴大自身的授信規(guī)模，在一定程度上忽視了地方政府融資平臺的債務(wù)風(fēng)險。同時，基于財政機會主義的投融資動機也會讓各銀行機構(gòu)產(chǎn)生非理性決策。

　　二、非理性的地方政府融資市場

　　地方政府融資平臺與銀行機構(gòu)的關(guān)系錯綜復(fù)雜。一方面，銀行機構(gòu)對地方政府融資平臺的政府背景青睞有加，默認(rèn)其債務(wù)有地方政府的隱性擔(dān)保；另一方面，地方政府融資平臺的主要投資領(lǐng)域具有公益性特點，收益低、投資回報期長，金融機構(gòu)對其缺乏有效監(jiān)管。在“公地”型的地方政府融資市場上，各個銀行機構(gòu)都以理性經(jīng)濟人的角色進行經(jīng)濟決策，最終導(dǎo)致整個市場上的信貸投放量大于效用最大時的信貸需求。

　　三、地方政府過多參與市場

　　1.地方政府過多參與市場。從淺層次上講，地方政府融資平臺是地方政府收支失衡的結(jié)果。從深層次來看，地方政府融資平臺是我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的特殊產(chǎn)物。隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，地方政府逐步演化為相對獨立的行政和經(jīng)濟主體，但是，由于計劃經(jīng)濟的慣性，部分地方政府仍過多參與市場，使地方政府性債務(wù)問題形成惡性循環(huán)。

　　2.地方政府收入與支出失衡。1994年，我國實施分稅制改革，中央和地方政府的收入分配由原來不確定的協(xié)商制轉(zhuǎn)變?yōu)榉ǘǖ姆侄愔?。分稅制實質(zhì)上是中央和地方之間的一次收入分配改革，將穩(wěn)定的稅收收入從地方政府轉(zhuǎn)移到中央政府，地方政府收入因此大幅度減少，但地方政府的支出責(zé)任卻沒有改變，導(dǎo)致地方政府收支失衡進一步擴大。日益增加的財政壓力使得地方政府熱衷于建立地方政府融資平臺以突破《中華人民共和國預(yù)算法》中關(guān)于“不列赤字”的制約，以獲得附加的金融資源。3.市政建設(shè)支出與稅收收入之間存在差距。地方政府融資平臺通過進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資，可以在短期內(nèi)募集大量的資金，減少了財政資金與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的供需沖突。但是負債資金的增加，必然會進一步擴大地方政府融資平臺的債務(wù)積累。

　　地方政府融資平臺債務(wù)風(fēng)險類型

　　一、財政風(fēng)險

　　地方政府融資平臺具有地方政府背景，在進行融資的過程中，雖然表面上看是獨立法律主體進行的市場化行為，實際上無論是項目還是還本付息，其資金來源都與背后的地方政府息息相關(guān)。從根本上講，地方政府融資平臺的負債行為是地方政府的負債行為，因此，地方政府融資平臺的過度投融資行為，必然會加大政府的財政風(fēng)險。同時，出于對社會穩(wěn)定的考慮，對于地方政府融資平臺引發(fā)的各類風(fēng)險，地方政府通常會“出手救助”，進一步加大了政府的財政壓力。

　　二、金融風(fēng)險

　　受地方政府融資平臺自身的特點和現(xiàn)行政策的限制，地方政府融資平臺的融資渠道主要為依托項目資產(chǎn)向銀行機構(gòu)進行項目貸款，還本付息的資金來源除了地方政府融資平臺本身的經(jīng)營收入，還有地方政府土地出讓金和財政撥款，很容易引發(fā)金融風(fēng)險。如果地方政府財政壓力增加，對地方政府融資平臺的撥款就會減少，或者土地價格降低，導(dǎo)致地方政府土地資產(chǎn)價值下降，都會使地方政府融資平臺資金鏈斷裂，引發(fā)金融風(fēng)險。在這個過程中，一個貸款項目的兌付風(fēng)險往往會由單一銀行機構(gòu)轉(zhuǎn)移到整個金融系統(tǒng)，最后引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

　　三、信用風(fēng)險

　　地方政府融資平臺的主要業(yè)務(wù)范圍為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，投資建設(shè)周期較長，收益較少，之所以可以在金融市場上獲得債務(wù)資金，一方面，是因為金融機構(gòu)青睞于地方政府融資平臺的政府背景；另一方面，在于地方政府融資平臺可以利用土地使用權(quán)和房產(chǎn)進行抵押，對項目進行“打包”貸款。如果貸款項目無法獲得預(yù)期的收益，那么“打包”項目的現(xiàn)金流收入就不能覆蓋貸款還本付息的需求，此時信用風(fēng)險就顯得尤為突出。

　　四、社會風(fēng)險

　　地方政府融資平臺的風(fēng)險也可以轉(zhuǎn)移到社會層面，從而引發(fā)社會風(fēng)險。土地出讓及其開發(fā)收益是地方政府融資平臺償債的主要來源，決定了地方政府會征用更多的土地并保持更高的房地產(chǎn)價格，以維系地方政府融資平臺資金鏈的運轉(zhuǎn)，而高房價會引發(fā)一系列民生問題。同時，地方政府融資平臺過度參與到經(jīng)濟活動中，擠占了大量民營經(jīng)濟的發(fā)展空間，極易造成“國進民退”的現(xiàn)象。

　　地方政府融資平臺債務(wù)風(fēng)險管理的對策

　　一、建立財政風(fēng)險預(yù)警管理機制

　　地方政府融資平臺的財政風(fēng)險并不是突然爆發(fā)的，對此，地方政府可以通過預(yù)警信號洞察財政形勢，識別出財政風(fēng)險，從而采取早期干預(yù)措施來阻止風(fēng)險的發(fā)生。因此，可以通過建立財政風(fēng)險早期預(yù)警機制，識別和管理財政風(fēng)險，如設(shè)置一系列財政指標(biāo)閾值，當(dāng)指標(biāo)突破閾值時，就要采取相應(yīng)的措施。1.提高債務(wù)信息透明度。（1）增加債務(wù)信息披露內(nèi)容，將債務(wù)信息以及重要債務(wù)指標(biāo)逐一對外發(fā)布。（2）加強與國際金融機構(gòu)的溝通與合作。在建立財政風(fēng)險預(yù)警管理機制方面，國際金融機構(gòu)積累了大量寶貴經(jīng)驗，與其開展合作可以借鑒經(jīng)驗和吸取教訓(xùn)。（3）繼續(xù)推廣使用地方政府性債務(wù)管理系統(tǒng)。目前，全國地方政府性債務(wù)信息均在該系統(tǒng)中得到全面錄入與維護，在提高我國地方政府性債務(wù)透明度與規(guī)范債務(wù)管理方面發(fā)揮了重要作用。

　　2. 建立債務(wù)風(fēng)險指標(biāo)閾值系統(tǒng)。（1）建立債務(wù)風(fēng)險監(jiān)督體系。該體系包括早期預(yù)警指標(biāo)、指標(biāo)預(yù)警閾值以及具體責(zé)任部門。（2）相關(guān)責(zé)任部門實時動態(tài)監(jiān)督早期預(yù)警指標(biāo)、比較指標(biāo)以及閾值水平，一旦觸發(fā)閾值，可迅速啟動債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制。（3）地方政府在債務(wù)預(yù)警狀態(tài)下對相關(guān)部門發(fā)出警告，并要求其及時采取措施改善地區(qū)債務(wù)狀況及指標(biāo)水平。一旦指標(biāo)恢復(fù)正常，債務(wù)預(yù)警狀態(tài)解除。

　　二、加強對地方政府性債務(wù)的全流程管理

　　1.進行地方政府債務(wù)限額管理。政府債務(wù)限額是指對政府性債務(wù)規(guī)模設(shè)置上限以避免政府性債務(wù)無序擴張和風(fēng)險的蔓延，是保證公共財政穩(wěn)定與經(jīng)濟增長的重要措施。在政策層面設(shè)計地方政府債務(wù)限額管理的相關(guān)規(guī)則，既可保證資本市場對地方發(fā)展的推動作用，又能促進地方政府的可持續(xù)發(fā)展。但是，在對地方政府債務(wù)限額設(shè)定時還存在兩難的問題，限額設(shè)定過低會阻礙地方政府的融資從而影響地方發(fā)展，限額設(shè)定過高則會引發(fā)地方政府過度負債，影響地方可持續(xù)發(fā)展。因此，在設(shè)定地方政府債務(wù)限額時必須考慮以下幾個方面：（1）中央政府與地方政府可用于償債的財政空間。（2）地方發(fā)展所需的融資規(guī)模以及現(xiàn)有債務(wù)數(shù)量。（3）準(zhǔn)確把握地方政府隱性債務(wù)數(shù)量。（4）建立債務(wù)動態(tài)監(jiān)測機制。（5）債務(wù)限額管理規(guī)則應(yīng)與其他機制相協(xié)調(diào)。

　　２.擴大地方政府債券發(fā)行自主權(quán)。對此，相關(guān)部門可采取以下措施：（1）逐步放寬地方政府債券發(fā)行條件。在建立完善發(fā)行機制以及監(jiān)管措施的前提下，地方政府可以自主發(fā)行地方政府債券。（2）與地方政府自主發(fā)行債券相對應(yīng)的，是對地方政府信用評級的建立和完善。地方政府應(yīng)將評級機構(gòu)的評級結(jié)果，作為地方政府債券發(fā)行的前提條件以及利率基礎(chǔ)。目前，我國地方政府的信用評級意愿并不高，無論是借貸雙方都高度依賴中央擔(dān)保，長此以往會形成惡性循環(huán)。因此，必須進一步規(guī)范地方政府信用評級工作，促進地方政府債券市場的健康發(fā)展。

　　三、合理劃分中央和地方政府的責(zé)任

　　1.合理劃分中央和地方政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的事權(quán)責(zé)任。借鑒其他國家的經(jīng)驗，可采取財權(quán)與事權(quán)相匹配的做法。（1）適度加強中央政府的財政事權(quán)。國防、外交以及國家安全等重大事項應(yīng)為中央事權(quán)和支出責(zé)任事項。（2）明確中央和地方政府的共同責(zé)任事項。教育、醫(yī)療以及社會保障等公共服務(wù)事項支出責(zé)任由中央和地方政府共同承擔(dān)。（3）明確地方政府的責(zé)任。將具有明顯地域性特點的公共服務(wù)事項交由地方政府承擔(dān)，由地方政府集中財力更好地為群眾提供地方公共服務(wù)。

　　2.拓寬地方政府收入途徑。通過收入改革來增加地方政府財力是調(diào)整中央和地方政府責(zé)任的有益補充，同時也是日益擴大的地方政府性債務(wù)的要求。完善相關(guān)法律法規(guī)，使地方政府獲得與其事權(quán)相匹配的財權(quán)。透明、可靠、可預(yù)見的轉(zhuǎn)移支付制度有助于地方政府擁有更加穩(wěn)定的收入來源，減少對土地出讓收益的過度依賴，保障地方政府有足夠的資金提供基礎(chǔ)公共服務(wù)。同時，政府必須減少對市場經(jīng)濟活動的直接參與，把主要精力放在其公共管理職能的發(fā)揮上，從“管理型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變。

　　參考文獻

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　　作者簡介：劉曼茹，碩士，中級經(jīng)濟師，研究方向為政府債務(wù)風(fēng)險管理。

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